Österreich-Konvent
Ausschuss 2
12. Sitzung 24.5.2004
Tischvorlage
Johannes Schnizer (3 Teile)
Vorschlag zur
Regelung der „Staatsgrenze“
I. Einleitung
Meine Vorschläge zur Neuregelung des Komplexes
„Staatsgrenze“ waren von dem Bemühen getragen, für die in der Praxis
vorkommenden Grenzänderungen ein möglichst einfaches Verfahren zu schaffen (das
insbesondere die Erlassung von Bundes- oder Landesverfassungsgesetzen
erübrigt), ohne etwas an der verfassungsrechtlichen Substanz zu ändern.
Insbesondere soll jenen wissenschaftlichen Theorien, die aus dem geltenden Art.
3 Abs. 2 wesentliche bundesstaatliche Folgerungen ziehen, nicht die Grundlage
entzogen werden, auch wenn ich sie nicht teile. Gleichzeitig vertrete ich die
Auffassung, dass die Gelegenheit ergriffen werden sollte, den gegenwärtigen
Stand des Grenzverlaufs, der in normativer Hinsicht auf Grund der geltenden
Verfassungslage nur schwierig nachvollziehbar und noch dazu in großteils nur
schwer zugänglichen Dokumenten geregelt ist (wie in meinem ersten Papier
dargestellt, liegen auch die Anlagen zu den neueren Staatsverträgen nur beim
Bundeskanzleramt und den Ämtern der Landesregierungen auf, die Dokumente zum
StV St. Germain wurden gar nicht kundgemacht), einer klaren und einfachen
Regelung zu unterziehen. Beispielsweise brächte eine bloße Entkleidung des
Verfassungsrangs der bisherigen Bundesverfassungsgesetze über Grenzänderungen
für den Bürger überhaupt nichts an Überschaubarkeit der Rechtsordnung; gegen
bloße Verfassungskosmetik spreche ich mich entschieden aus.
Ausgehend von diesen Überlegungen trete ich
jedenfalls für eine Regelung ein, nach der bloß „technische Grenzänderungen“,
also solche, die unter Beibehaltung der Fläche des Bundes- oder Landesgebietes
der Herbeiführung eines zweckmäßigeren Grenzverlaufes dienen, möglichst einfach
erfolgen, nämlich durch einen Staatsvertrag im einfachgesetzlichen Rang (im
folgenden II). Diese Änderung sollte selbst dann erfolgen, wenn Art. 3 im
übrigen unverändert bliebe. Vorschläge für darüber hinausgehende Änderungen
(Bestands- und Gebietsveränderungen) unter Berücksichtigung
bundesstaatstheoretischer Aspekte finden sich – aufbauend auf Öhlinger und die
bisherigen Beratungen – unter III.; unter IV. finden sich Vorschläge zur
Überleitung und Festschreibung des Bestandes.
II. Grenzänderung
Bloß technische Änderungen der Bundesgrenze
sollen in Zukunft mit einem Staatsvertrag in einfach gesetzlichem Rang (der
dementsprechend der Genehmigung des Nationalrates mit einfacher Mehrheit
bedarf) erfolgen, der der Zustimmung des Bundesrates und der Zustimmung der
betroffenen Länder bedarf.
Für die Bundesgrenze würde dies durch
folgenden neuen Art. 3 Abs. 3 bewirkt:
Variante 1a
„Artikel
3. . . .
(3)
Eine Änderung der Bundesgrenze* erfolgt durch
Staatsvertrag, der der Zustimmung der Länder, der Genehmigung des Nationalrates
und der Zustimmung des Bundesrates bedarf.“
Mir scheint es nicht erforderlich, im Text
dieses Art. 3 Abs. 3 den Begriff der „Grenzänderung“ näher zu definieren; in
den Erläuterungen könnte näher ausgeführt werden, dass aus der
unterschiedlichen Textierung gegenüber Art. 3 Abs. 2, der mit einer Ausnahme
stets von „-gebiet“ spricht, ergibt, dass es sich bei diesen Grenzänderungen um
solche handelt, bei denen unter Beibehaltung der Fläche des Bundesgebietes
Grenzänderungen zur Herbeiführung eines zweckmäßigeren Grenzverlaufes zu
verstehen sind.
Wenn man meint, dass dies besser durch eine
ausdrückliche Klarstellung im Verfassungstext erfolgen sollte, böte sich
folgende Formulierung an:
Variante 1b
„Artikel 3. . . .
(3)
Eine Änderung der Bundesgrenze, die unter Beibehaltung der Fläche des
Bundesgebietes einem zweckmäßigeren Grenzverlauf dient, erfolgt durch
Staatsvertrag, der der Zustimmung der Länder, der Genehmigung des Nationalrates
und der Zustimmung des Bundesrates bedarf.“
Sowohl Variante 1a als auch Variante 1b lässt
noch die Änderung von Landesgrenzen innerhalb des Bundesgebietes außer
Betracht. Zweckmäßigerweise sollte eine solche spiegelbildlich zur Änderung der
Bundesgrenzen durch Gliedstaatsvereinbarung erfolgen. Hiefür wird folgende
Formulierung vorgeschlagen:
Variante 2a
„Die Änderung
einer Landesgrenze innerhalb des Bundesgebietes erfolgt durch Vereinbarung
gemäß Art. 15a zwischen dem Bund und jenen Ländern, deren Grenzen geändert
werden.“
In Art. 3 Abs. 2 wäre in der Wendung „ebenso
die Änderung einer Landesgrenze innerhalb des Bundesgebietes“ das Wort
„Landesgrenze“ durch das Wort „Landesgebiet“ zu ersetzen.
Ich persönlich halte auch die Beteiligung des
Bundes an einer solchen Gliedstaatsvereinbarung nicht für unbedingt
erforderlich, weswegen ich mich für folgende Variante 2b ausspreche:
Variante 2b
„Die Änderung
einer Landesgrenze innerhalb des Bundesgebietes erfolgt durch Vereinbarung
gemäß Art. 15a zwischen den Ländern, deren Grenze geändert wird.“
III. Gebiets-
und Bestandsänderung
Zunächst zwei Vorbemerkungen:
·
Art. 3
Abs. 2 scheint mir für die bundesstaatlichen Theorien, die darauf aufbauen, in
Wahrheit lediglich eine Krücke zu sein; das Anliegen dieser Theorien scheint
mir durch eine entsprechende Regelung betreffend den Bestand der Bundesländer
(die also im Bereich des geltenden Art. 2 angesiedelt ist) besser verwirklicht.
·
Die
vorgeschlagene (wörtlich gleiche) „Neuerlassung“ des Art. 2 Abs. 2 zur
Erfüllung des Inkorporationsgebotes im Zusammenhang mit Gebiets- oder
Grenzänderungen erscheint mir seltsam; zum einen, weil für den Normunterworfenen
nicht unmittelbar einsichtig (er muss die Überlegung, dass beispielsweise die
Neuerlassung des Wortes „Tirol“ sich nun auf ein anderes „Tirol“ bezieht, erst
kennen, um dies zu verstehen), andererseits ergibt sich der wesentliche
normative Gehalt ja doch nicht aus dieser „Neuerlassung“, sondern aus jenen
normativen Anordnungen, durch die das Gebiet oder der Bestand eines
Bundeslandes eine Änderung erfährt.
Für die weiteren Darlegungen werden (im
Anschluss an die Darlegungen von Poier) folgende Unterscheidungen
verwendet:
·
Änderung
des Bestandes von Bundesländern: Zusammenlegung von Bundesländern, Teilung von Bundesländern und
Angliederung neuer Bundesländer
·
Gebietsänderung: Änderungen der Fläche des Bundes- oder
Landesgebietes
·
Grenzänderung: Technische Grenzänderungen im
vorhin umschriebenen Sinn unter Beibehaltung des Gebiets eines Landes bzw. des
Bundes
1. Änderungen des Bestandes von Bundesländern
Mir scheint, dass für die Bundesstaatstheorien
die Rechtsnormen betreffend Bestandsänderungen entscheidend sind. Daher wird
folgender neuer Art. 2 Abs. 3 vorgeschlagen:
„Artikel.
2 ...
Variante 3a Variante 3b
(3)
Änderungen dieses Artikels bedürfen der Abstimmung des gesamten Bundesvolkes.
Änderungen im Bestand der Länder bedürfen überdies [der Erlassung von]
Verfassungsgesetze[n] der betroffenen Länder, die einer Abstimmung des
Landesvolkes zu unterziehen sind.“
Abgesehen von der Absicherung der
„Drei-Kreise-Theorie“ bietet diese Formulierung – über die Verwirklichung des
Inkorporationsgebotes hinaus – folgende „bundesstaatstheoretischen“ Vorteile:
·
Es
wird der Begriff des „Landesvolkes“ eingeführt, sodass das zweite neben dem
Landesgebiet für einen Staat (abgesehen von der „Staatsgewalt“) wesentliche
Merkmal eines Staates ausdrücklich Erwähnung findet.
·
Es
wird klargestellt, dass auch eine Änderung des Art. 2 einschließlich des
Abänderungsverfahrens in Abs. 3 einer Volksabstimmung bedarf (bisher ist es
umstritten, ob eine Änderung des Art. 3 Abs. 2 übereinstimmender Bundes- und Landesverfassungsgesetze
bedarf bzw. wo die Grenze einer Gesamtänderung bei Änderungen des
bundesstaatlichen Prinzips liegt.)
2. Gebietsänderung
Gebietsänderungen des Bundesgebietes bzw. des
Gebietes von Ländern sind zwar nicht wahrscheinlich, doch nicht völlig
auszuschließen, sodass sich ein einfacheres Normerzeugungsverfahren empfiehlt
als die Bestandsänderung.
Es bietet sich daher an, Gebietsänderung und
Grenzänderung in Art. 3 zusammenzufassen. Dabei gehe ich davon aus, dass
Konsens über folgende beide Punkte besteht:
·
Die
Ausnahme für Friedensverträge im geltenden Art. 3 Abs. 2 kann entfallen;
·
die in
Art. 3 Abs. 2 angelegte Möglichkeit einer Änderung des Bundesgebietes, die
nicht zugleich einer Änderung eines Landesgebietes ist (indem „bundesunmittelbares“
Gebiet dazukommt), kann ebenfalls entfallen; das bedeutet, dass neues
Bundesgebiet entweder einem Land zuzuschreiben oder zu einem neuen Land zu
machen ist, was allerdings ein Fall des vorgeschlagenen Art. 2 (Änderung des
Bestandes an Bundesländern) wäre.
Dies bedeutet, dass jede Änderung
des Bundesgebietes gleichzeitig eine Änderung zumindest eines Landesgebietes
ist, und dass Änderungen innerhalb des Bundesgebietes zumindest die
Gebietsänderung zwischen zwei Ländern ist (Auflösung und Neuschaffung von
Ländern sind ja Fälle des Art. 2).
Es bietet sich daher auch für derartige Änderungen die Rechtsform eines
Staatsvertrages bzw. von Gliedstaatsvereinbarungen an. Entsprechend dem Rang
des bisherigen Normerzeugungsverfahrens (Bundes- bzw. Landesverfassungsgesetze)
sollten derartige Verträge einer Zweidrittelmehrheit bedürfen (ich bin aber
auch für jede andere Lösung offen).
Dementsprechend schlage ich für Art. 3 folgende Formulierungen vor:
Art. 3 Abs. 1 bleibt unverändert:
Variante 4a
“Artikel
3. (1) Das Bundesgebiet umfasst die Gebiete der Bundesländer.“*
Abs. 2 und 3 lauten:
Variante 4c Variante 4b
“(2) Eine
Änderung des Bundesgebietes erfolgt mit Staatsvertrag, der einer mit
Verfassungsgesetz zu erteilenden Zustimmung der Länder, deren Gebiet geändert
wird [Variante: betroffenen Länder] bedarf. Der Staatsvertrag bedarf der bei
Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder mit einer Mehrheit von
zwei Drittel der abgegebenen Stimmen zu erteilenden Genehmigung des
Nationalrates und der Zustimmung des Bundesrates.
Variante 4e Variante 4d
(3) Die Änderung
von Landesgebieten erfolgt durch Vereinbarung gem. Art. 15a zwischen dem Bund
und den Ländern, deren Gebiet geändert wird [Variante: betroffenen Ländern];
Abs. 2 ist sinngemäß anzuwenden.“
Für die Grenzänderung folgt der Text
des Art. 3 Abs. 3 wie oben vorgeschlagen (Variante 1a oder b) als Abs. 4
IV. Überleitung
/ Ersichtlichmachung des Bestandes
Im Prinzip losgelöst von der Neuregelung des
Komplexes „Staatsgrenzen“, vor dem Hintergrund der Verfassungsbereinigung bzw.
der Inkorporationsbemühungen aber damit verknüpft, ist die Frage der
Überleitung der bestehenden, die Staatsgrenze regelnden Dokumente und die
Kundmachung der bestehenden Grenzen und künftiger Grenzänderungen.
Wie aus meinem früheren, nochmals
beigeschlossenen Papier betreffend die Staatsgrenzen ersichtlich ist, ergibt
sich der Grenzbestand einerseits aus Staatsverträgen, andererseits aus
Bundesverfassungsgesetzen, die selbst großteils auf (nicht selbst
verfassungsrangige) Anlagen zu Staatsverträgen verweisen. Die Staatsverträge
regeln entweder den Grenzverlauf selbst oder verweisen hiezu auf Anlagen bzw.
auf Dokumente, die von zwischenstaatlichen Kommissionen erstellt worden sind.
Die Anlagen sind überwiegend nur durch Auflage im Bundeskanzleramt bzw. den
Ämtern der Landesregierung kundgemacht, die sonstigen Dokumente (im
Zusammenhang mit dem Staatsvertrag von St. Germain) liegen überhaupt nur in
Archiven auf.
Für den Rechtsunterworfenen ist daher der
Normenbestand, der den tatsächlichen Verlauf der Staatsgrenze regelt, so gut
wie nicht zugänglich, auch wenn dies von großer praktischer Bedeutung sein
kann.
Eine bloße Entkleidung des Verfassungsrangs der
bisherigen Bundesverfassungsgesetze und Staatsverträge betreffend die Staatsgrenze
vermindert zwar den Bestand an formellem Verfassungsrecht, bringt aber
überhaupt kein Mehr an Rechtsklarheit und Rechtszugänglichkeit, was aber die
für den Bürger entscheidenden Anliegen sind; die entscheidenden Normen stehen
halt nur nicht mehr im Verfassungsrang, was kein Wert an sich ist.
Anzustreben ist daher eine Aufhebung der
bisherigen Bundesverfassungsgesetze, verbunden mit einer klaren Regelung,
woraus sich der derzeitige Stand der Staatsgrenze ergibt. Praktisch ließe sich
dies durch beispielsweise folgende Bestimmungen im Begleitgesetz einfach
herbeiführen:
„Zu Art.[2 und] 3 B-VG:
Variante 5a
(1) Der zum
Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Bundesverfassungsgesetzes geltende Verlauf
der Staatsgrenze ergibt sich aus der Anlage .. .
In der Anlage werden die Anlagen zu
den sieben Staatsverträgen in der geltenden Fassung (elektronisch) kundgemacht
sowie für für die Grenze zu Italien die Anlage zum noch nicht ratifizierten
Staatsvertrag und für die zu Slowenien eine nach dem Muster dieser Anlagen
erstellte Beschreibung des Grenzverlaufes.
Variante 5b
[Variante:
Der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Bundesverfassungsgesetzes geltende
Verlauf des Staatsvertrages ergibt sich aus folgenden Staatsverträgen sowie aus
der Anlage betreffend den Grenzverlauf gegenüber Italien und der Anlage
betreffend den Grenzverlauf gegenüber Slowenien:*]
Variante 5c
(2) Folgende
Bundesverfassungsgesetze betreffend die Staatsgrenze werden aufgehoben:**
BGBl. Nr. 230/1966, 233/1972, 345/1975, 491/1975, 586/1976, 389/1979, 657/1990,
634/1993, I 40/1997.
Variante 5d
(3) Folgende
Staatsverträge sind ab Inkrafttreten dieses Bundesverfassungsgesetzes nicht
mehr unmittelbar anwendbar; soweit sie im Verfassungsrang stehen, werden sie
des Verfassungsrangs entkleidet:
Es folgt die Zitierung der derzeit
geltenden Staatsverträge samt Fundstellen. Im Falle der Variante 5b bezieht
sich Abs. 3 auf die in Abs. 1 zitierten Staatsverträge. Hiefür wird folgende
Formulierung vorgeschlagen:
Variante 5e
[Variante:
(3) Die in Abs. 2 genannten Staatsverträge sind ab Inkrafttreten dieses
Bundesverfassungsgesetzes nicht mehr unmittelbar anwendbar; soweit sie im
Verfassungsrang stehen, werden sie des Verfassungsrangs entkleidet.]
Variante 5f
(4) Folgende
Bundesverfassungsgesetze betreffend die Änderung von Landesgrenzen werden
aufgehoben (BGBl. Nr. 110/1954, 291/1958, 246/1967, 411/1968, 335/1971,
62/1973, 176/1974, 389/1977, 193/1981, 159/1987)*.
Der Verlauf der Landesgrenzen zum
Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Bundesverfassungsgesetzes ergibt sich aus
den entsprechenden Verfassungsgesetzen der Länder. Die künftige Änderung der
Landesgrenzen erfolgt gemäß Art. 3 B-VG.“
Gesamtvorschlag
Art. 2 und 3 B-VG
ohne Varianten
Artikel
2. (1) Österreich ist ein Bundesstaat.
(2)
Der Bundesstaat wird gebildet aus den selbständigen Ländern: Burgenland,
Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Steiermark, Tirol,
Vorarlberg, Wien.
(3)
Änderungen dieses Artikels bedürfen der Abstimmung des gesamten Bundesvolkes.
Änderungen im Bestand der Länder bedürfen überdies der Erlassung von
Verfassungsgesetzen der betreffenden Länder, die einer Abstimmung des
Landesvolkes zu unterziehen sind.
Artikel
3. (1) Das Bundesgebiet umfasst die Gebiete der Bundesländer.
(2) Eine Änderung
des Bundesgebietes erfolgt mit Staatsvertrag, der einer mit Verfassungsgesetz
zu erteilenden Zustimmung der betreffenden Länder und der bei Anwesenheit von
mindestens der Hälfte der Mitglieder mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der
abgegebenen Stimmen zu erteilenden Genehmigung des Nationalrates und der
Zustimmung des Bundesrates bedarf.
(3) Die Änderung
von Landesgebieten erfolgt durch Vereinbarung gem. Art. 15a zwischen dem Bund
und den betreffenden Ländern; Abs. 2 ist sinngemäß anzuwenden.
(3) Eine Änderung
der Bundesgrenze erfolgt durch Staatsvertrag, der der Zustimmung der Länder,
der Genehmigung des Nationalrates und der Zustimmung des Bundesrates bedarf.Die Änderung einer Landesgrenze
innerhalb des Bundesgebietes erfolgt durch Vereinbarung gemäß Art. 15a
zwischen jenen Ländern, deren
Grenzen geändert werden.“
Gesamtvorschlag Art. 2 und 3
B-VG
mit Varianten
Artikel
2. (1) Österreich ist ein Bundesstaat.
(2)
Der Bundesstaat wird gebildet aus den selbständigen Ländern: Burgenland, Kärnten,
Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Steiermark, Tirol, Vorarlberg,
Wien.
Variante 3b Variante 3a
(3)
Änderungen dieses Artikels bedürfen der Abstimmung des gesamten Bundesvolkes.
Änderungen im Bestand der Länder bedürfen überdies [der Erlassung von]
Verfassungsgesetze[n] der betroffenen Länder, die einer Abstimmung des
Landesvolkes zu unterziehen sind.
Variante 4a
Artikel
3. (1) Das Bundesgebiet umfasst die Gebiete der Bundesländer [und ergibt sich aus Anlage ..].
Variante 4b
Variante 4c
(2) Eine Änderung des Bundesgebietes erfolgt mit
Staatsvertrag, der einer mit Verfassungsgesetz zu erteilenden Zustimmung der
Länder, deren Gebiet geändert wird [Variante: betroffenen Länder] bedarf. Der
Staatsvertrag bedarf der bei Anwesenheit von mindestens der Hälfte der
Mitglieder mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen zu
erteilenden Genehmigung des Nationalrates und der Zustimmung des Bundesrates.
Variante 4d
Variante 4e
(3) Die Änderung von Landesgebieten erfolgt
durch Vereinbarung gem. Art. 15a zwischen dem Bund und den Ländern, deren
Gebiet geändert wird [Variante: betroffenen Ländern]; Abs. 2 ist sinngemäß
anzuwenden.
Variante 1a, b Variante 2a, b 11b1bbv Variante 1b 11b1bbv
(3) Eine Änderung der Bundesgrenze, [die unter
Beibehaltung der Fläche des Bundesgebietes einem zweckmäßigeren Grenzverlauf
dient,] erfolgt durch Staatsvertrag, der der Zustimmung der Länder, der
Genehmigung des Nationalrates und der Zustimmung des Bundesrates bedarf.Die Änderung einer Landesgrenze
innerhalb des Bundesgebietes erfolgt durch Vereinbarung gemäß Art. 15a zwischen
[dem Bund und] jenen Ländern, deren Grenzen geändert werden.“
* In bisherigen Verfassungsvorschriften und in den Staatsverträgen wird meist der Begriff „Staatsgrenze“ verwendet, einfachgesetzlich aber auch „Bundesgrenze“ (zB Grenzkontrollgesetz). Als Gegenstück zur „Landesgrenze“ und wegen des Selbstverständnisses der Länder als „Staaten“ (für welches Selbstverständnis gerade diese Bestimmung von besonderer Bedeutung zu sein scheint), wird der Begriff „Bundesgrenze“ vorgeschlagen.
* Sollte der geltende Grenzbestand in eine Anlage aufgenommen werden, könnte der Verweis auf diese Anlage nicht nur wie unter IV. vorgeschlagen in das Begleitgesetz aufgenommen werden, sondern auch in diese Bestimmung, etwa mit der Formulierung „und ergibt sich aus Anlage 1“. Angesichts des Widerstandes von einzelnen Ausschußmitgliedern gegen Anlagen an sich wird eine solche Formulierung für den Stammtext des B-VG nicht prioritär vorgeschlagen, obwohl ich sie im Interesse der Rechtsklarheit bevorzugen würde und internationale Dokumente bis hin zum Verfassungsvertrag der EU sehr wohl so vorgehen, ohne dass dies deren Solemnität abträglich wäre.
* Es folgen die Fundstellen der Staatsverträge in der geltenden Fassung.
** Unter genauer Anführung der jeweiligen Gesetzestitel.
* Unter genauer Anführung der jeweiligen Gesetzestitel.