Clemens Jabloner     7.1.

Kann eine Ermächtigung des (einfachen) Gesetzgebers, Verwaltungsorgane weisungsfrei zu stellen, formuliert werden?

 

 

I. Problemstellung

Art. 20 Abs. 1 B-VG sieht die Weisungsgebundenheit und Verantwortlichkeit nachgeordneter Verwaltungsorgane vor, enthält jedoch zugleich einen formellen Verfassungsvorbehalt. Demgemäß finden sich bundes- und landesverfassungsrechtliche Weisungsfreistellungen in etlichen Rechtsquellen, was zur Zersplitterung des formellen Verfassungsrechts beiträgt. Ich halte dies zwar - in Relation zur Bedeutung des Weisungsprinzips - nicht für ein Problem erster Ordnung, räume aber ein, dass es in verfassungslegistischer Hinsicht vorteilhaft wäre, im Wege einer Ermächtigung des einfachen Gesetzgebers das Verfassungsrecht zu entlasten. Allerdings sind Weisungsgebundenheit und Verantwortung wesentliche Strukturelemente des Verfassungsgefüges. Ihre staatsrechtliche Funktion liegt darin, die demokratische Legitimation und die demokratische Kontrolle der Verwaltung zu garantieren ("Keine Kontrolle ohne Ingerenz" ist geradezu das Credo des VfGH bei ausgegliederten Rechtsträgern). Eine Ermächtigung des einfachen Gesetzgebers darf also nicht dazu führen, dass der einfache Gesetzgeber - um ein Extrembeispiel zu nennen - etwa die Finanzämter weisungsfrei stellt. Würde das Weisungsprinzip breitflächig aufgehoben werden, rsp. in die Disposition des einfachen Gesetzgebers gestellt sein, so hätte dies die Diskussion um die dann verbleibende demokratische Legitimation der Verwaltung zur Konsequenz. Damit wären aber auch derzeit ganz unstrittige Elemente der österreichischen Verwaltungsorganisation, wie die bürokratisch-monokratischen Bezirkshauptmannschaften, in Frage gestellt. Es geht also darum, die Ermächtigung des Gesetzgebers auf einige Typen der Verwaltung einzuschränken.

 

II. Zur Vorgangsweise

Prof. Raschauer hat dem Ausschuss eine - in dieses Papier ab S. 4 Mitte integrierte -  Liste weisungsfreier Organe zur Verfügung gestellt, auf der die folgenden Erwägungen aufbauen. Zur besseren Übersicht habe ich die dort im ersten Absatz aufgezählten Einrichtungen mit Großbuchstaben und die dann folgenden einzelnen Behörden und Organe mit arabischen Zahlen bezeichnet.

In einem ersten Schritt können auf Grund der Kategorien A bis D eine Reihe von Einrichtungen der folgenden Liste deshalb ausgeschieden werden, weil sie in anderen Ausschüssen behandelt werden, d.h. inhaltlich betrachtet, weil sie entweder in die Staatsfunktion der Gerichtsbarkeit wechseln sollen oder ohnedies einem verfassungsrechtlichen Sonderregime unterworfen werden müssen.

Meines Erachtens ist nun diese Liste noch durch vier weitere Kategorien - E bis H - zu ergänzen, und zwar:

E. Besondere Behörden, über die derzeit noch keine Aussage getroffen werden kann. Dazu zählen vor allem die Schulräte. Sollen sie weiter bestehen, so können sie wohl nur von verfassungsrechtlich weisungsfrei gestellt sein, diesfalls würden sie in die Kategorie F wechseln.

F. Es gibt Organe, deren Unabhängigkeit wegen ihrer spezifischen rechtspolitischen Bedeutung verfassungsrechtlich garantiert werden muss, sollen ihre Einrichtung nicht schlechthin den Sinn verlieren. (Das ist ein Punkt, der bisher noch nicht diskutiert wurde: So wie es einerseits eine verfassungsrechtliche Garantie weisungsgebundener Verwaltung geben muss, so andererseits gewisse Garantien weisungsfreier Verwaltung). Man kann doch wohl nicht davon geleitet sein, dass der (einfache) Gesetzgeber zuständig sein sollte, die Unabhängigkeit der Nationalbank oder auch des ORF  rückgängig zu machen. Unter diese Kategorie fallen einige der in der Liste aufgezählten Einrichtungen, namentlich auch im Bereich der Finanz- und Wirtschaftspolitik.

G. Einige der in der Liste angeführten Einrichtungen sind keine Verwaltungsbehörden, wie etwa das Kuratorium des österreichischen Nationalfonds. Dieser ist ein parlamentarisch-verwaltungsmäßiges Hybridorgan, dessen Regelung ohnedies auf Verfassungsstufe erfolgen muss.

H. Unter Hinweis auf die Judikatur des VfGH geht das vorgelegte Papier von der Prämisse aus, dass ausgegliederte Rechtsträger ohne hoheitliche Befugnisse nur dann weisungsgebunden sind, wenn dies ausdrücklich gesetzlich angeordnet wird. Dazu ist zu zunächst zu sagen, dass der VfGH diese Aussage für ausgegliederte Rechtsträger mit hoheitlichen Befugnissen trifft, die dem - allerdings nicht unmittelbar anwendbaren - Art. 20 Abs. 1 B-VG unterliegen. Der Gesetzgeber hat, soll die Konstruktion nicht verfassungswidrig sein, daher eine entsprechende Weisungsbindung vorzusehen. Von einer hier interessanten Wahlmöglichkeit des einfachen Gesetzgebers kann soweit nicht die Rede sein. Für ausgegliederte Rechtsträger, die  nicht hoheitlich tätig werden, ist aus dieser Judikatur unmittelbar nichts zu gewinnen. In diesem Bereich bewegt man sich bereits jenseits der Grenze des staatlichen Bereichs, es liegt nicht mehr Verwaltung vor. Die Grenzziehung ist freilich insoweit nicht ganz scharf, als der Gesetzgeber bei einer gewissen Staatsnähe der Aufgabenbesorgung allenfalls entsprechende Elemente normieren kann, wie z.B. die Amtshaftung. Wenn in solchen Bereichen Weisungsbindungen angeordnet werden, so sind sie Ausdruck einer allenfalls privatrechtlichen Beherrschung einer Einrichtung durch den Staat. Insoweit liegen aber dann keine Weisungen im Sinn des Art. 20 Abs. 1 B-VG vor, sondern "Weisungen" gesellschafts- oder arbeitsrechtlicher Art (vgl. Kucsko- Stadlmayer, Grenzen der Ausgliederung, 15. ÖJT 2003, I/1, 34, Fn. 119 und 43, m.w.H.) Auch dieser Bereich fällt daher nicht in den Kontext der Aufgabenstellung.

 

III. Formulierung der verfassungsrechtlichen Ermächtigung

Meines Erachtens könnte ein neuer Art. 20 Abs. 1 und 2 B-VG (im derzeitigen verfassungslegistischen System) etwa wie folgt lauten:

" (1) ... Sie sind an die Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe gebunden und diesen für ihre amtliche Tätigkeit verantwortlich....

(2)  Abweichend von Abs.1 können die folgenden Organe gesetzlich weisungsfrei gestellt werden:

1. Sachverständige Organe, soweit ihnen nicht über unmittelbare behördliche Befehls- und Zwangsgewalt hinausgehende hoheitliche Befugnisse zukommen,

2. Organe in Angelegenheiten des Dienst-, Wehr-, Gleichbehandlungs- und Akkreditierungsrechts,

3.  Zur Wahrung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung besonders eingerichtete Organe wie Amtsparteien oder Rechtschutzbeauftragte,[1]

4. Kommissionen in Vollziehung von Verfassungsgesetzen gemäß Art. 3
Abs. 2 B-VG. "

 

Diese vier Tatbestände werden mit den römischen Zahlen I. bis IV. bezeichnet.

In der überarbeiteten Raschauer-Liste werden dann die entsprechenden Qualifikationen vorgenommen, also entweder A. bis H. oder I. bis IV. Wo Positionen erläuterungsbedürftig oder zweifelhaft bleiben, sind Fußnoten angefügt.

 

"Raschauer - Papier"

 

 

 

Weisungsfreie Behörden, die in den Ausschüssen 7 und 9 zu behandeln sind

 

A. Regulierungsbehörden - mit zahlreichen fugitiven Verfassungsbestimmungen

 

B. Kollegiale "133 Z 4 - Behörden" mit richterl. Einschlag gem. Art. 20. Abs. 2 B-VG

     inkl. Agrarsenate, Oberster Patent- und Markensenat, Datenschutzkommission,

     Umweltsenat, Übernahmekommission, Börseberufungssenat, Bundeskommunika-

     tionssenat, Disziplinarsenate nach Kammerrecht, Schiedskommissionen nach

     ASVG, Krankenanstaltenrecht und Sozialhilferecht, regulierungsbehördliche Kom-

     missionen, Unabhängige Heilmittelkommission Landesvergabeämter u.v.a.m.

 

C. Unabh. Verwaltungssenate (UVS), Unabh. Bundesasylsenat (UBAS), Bundesver-

gabeamt

 

D. Selbstverwaltung inkl. Kammern, Sozialversicherungsträger, Jägerschaften,

     Wassergenossenschaften und -verbände, Agrargemeinschaften, Hochschüler-

     schaft sowie Universitäten

 

- ergänze Kategorien E bis H wie oben erläutert -

 

 

Gesamtübersicht der weisungsfreien Behörden und Organe

 

Es wird von der Prämisse ausgegangen, dass ausgegliederte Rechtsträger außer-

halb der Hoheitsverwaltung nur dann weisungsgebunden sind, wenn dies ausdrück-

lich gesetzlich angeordnet ist (VfSlg. 15.946/2000; VfGH v. 10.10.2003, G 222/02).

 

1.       Oesterreichische Nationalbank                                                            F

  (1. allgemein, z. Verfassungsbestimmung § 79 Abs. 5 BWG)

 

2.       Finanzmarktaufsicht                                                                       F

  (Verfassungsbestimmung § 1 Abs. 1 FMABG)

 

3.       Vorstandsvorsitzende der Post-Nachfolge-Unternehmen

  (Verfassungsbestimmung § 17a PoststrukturG)[2]

 

4.    Schulräte (Art. 81a Abs. 4 B-VG)                                              E (oder F)

 

5.    Mitglieder der Kollegialorgane der Universitäten und Kunstuniversitäten       D[3]

  (Verf.bestimmungen § 13 Abs. 2 UOG und 14 Abs. 2 KUOG i.V.m. § 20 UniG)

 

6.       Prüfungskommission (Verfassungsbestimmung § 29 Abs. 6 BDG)               II

 

7.       Berufungskommission (Verfassungsbestimmung § 41a Abs. 6 BDG)                   II

 

8.       Berufungskommission (Verfassungsbestimmung § 73a HeeresdiszG)             II

 

9.       Leistungsfeststellungskommission (Verfassungsbestimmung § 88 Abs. 4 BDG)II

 

10.       Disziplinarkommission (Verfassungsbestimmung § 102 Abs. 2 BDG)                    II

 

11.       Disziplinarkommission (Verfassungsbestimmung § 15 Abs. 5 HeeresdiszG)       II

 

12.       Disziplinarkommissionen                                                           II

       (Verfassungsbestimmungen § 91 Abs. 2        Landeslehrer-DienstrechtsG

       und § 99 Abs. 2 land- und forstwirtschaftliches Landeslehrer-DienstrechtsG

 

13.       Gutachterkommission (Verfassungsbestimmung § 207j Abs. 7 BDG)                    II

 

14.       Begutachtungskommission (Verfassungsbestimmung § 7 Abs. 6 AusschreibungsG) II

 

15.       Weiterbestellungskommission (Verfassungsbestimmung § 18 Abs. 3 AusschreibG)  II

 

16.       Aufnahmekommission (Verfassungsbestimmung § 34 Abs. 1 AusschreibungsG)      II

 

17.       Auswahlkommission

       (Verfassungsbestimmung § 14 Abs. 10 Statut auswärtiger Dienst)                 II

 

18.  Viele ähnliche dienstrechtliche Kommissionen der Länder                         II

 

19.       Gleichbehandlungskommission                                                                 II

       (Verfassungsbestimmung § 24 Abs. 5 BundesGleichbehG)

 

20.       Gleichbehandlungskommission                                                                 II

       (Verfassungsbestimmung § 10 Abs. 1a GleichbehG)

 

21.       Arbeitskreis für Gleichbehandlungsfragen                                           II

       (Verfassungsbestimmung § 40 Abs. 7 UOG und § 39 Abs. 7 KUOG)

 

22.  Viele ähnliche Kommissionen der Länder                                            II

 

23.       Beschwerdekommission (Verfassungsbestimmung § 4 WehrG)                   II

 

24.       Menschenrechtsbeirat (Verfassungsbestimmung § 15a SPG                           III[4]

 

25.  UVS (Art. 129b Abs. 2 B-VG)                                                          C

 

26.       Bundesvergabeamt (Verfassungsbestimmung § 139 Abs. 1 BVergG)                       C

 

27.  Bundes-Vergabekontrollkommission                                           C

 

28.       Unabhängiger Bundesasylsenat (Art 129c Abs. 3 B-VG, § 38 AsyIG)                     C

 

29.       Unabhängiger Finanzsenat                                                          C

       (Verfassungsbestimmungen § 1 UFSG, § 271 Abs. 1 BAO, § 66 Abs. 1 FinStrG;

       § 85d ZoIIR-DG)

 

30.       Berufungssenat (§ 48 Wr. Stadtverfassung ?)                                    C

 

31.       Disziplinarkommissionen (Verfassungsbestimmung des § 19 Abs. 7 ApothG)[5]

 

32.       Schiedsstelle nach Art. III UrhGNov 1980 (Verfassungsbestimmung des § 4)                 B

 

33.       Umweltanwaltschaften (z.T. Verfassungsbestimmungen der Länder                   III

 

34.  Kinder- und Jugendanwaltschaften (?)                                                 III[6]

 

35.  Patienten- und Pflegeanwaltschaften (?)                                             III

 

36.       Rechtsschutzbeauftragte                                                      III[7]

       (§ 149n StPO, § 62a SPG, § 57 MBG - nur einfachgesetzlich)

 

37.       Sicherheitsvertrauenspersonen                                                         I

       (Verfassungsbestimmung § 11 Abs. 2 BundesBedSchutzG)

 

38.       Sicherheitsfachkräfte (bei Anwendung ihrer Fachkunde)                         I

       (Verfassungsbestimmung § 73 Abs. 3 BundesBedSchutzG)

 

39.       Gleichbehandlungsbeauftragte und Kontaktfrauen                                II

       (Verfassungsbestimmung § 37 Abs. 1 BundesGleichbehG)

 

40.       Einsatzstraforgane (Verfassungsbestimmung § 81 Abs. 3 HeeresdiszG)               II

 

41.       Fachhochschulrat (Verfassungsbestimmung § 7 Abs. 4 FHStG)                             II[8]

 

42.       Akkreditierungsrat (Verfassungsbestimmung § 4 Abs. 2 UniAkkrG)                      II

 

43.       Flugunfalluntersuchungsstelle (Verfassungsbestimmung § 4 Abs. 4 FIUUG)           I

 

44.       Bundesmuseen im Rahmen ihrer Privatrechtsfähigkeit                                          H

       (§ 31a Abs. 7 FOG, einfachgesetzlich)

 

45.  Leiter der Statistik Österreich (in fachlichen Fragen)                                            I

       (§ 38 Abs. 1 B-StatG, einfachgesetzlich)

 

46.       Generaldirektor für Wettbewerb (Verfassungsbestimmung § 1 Abs. 3 WettbewG)  F

 

47.       Ethikkommissionen (z.T. einfachgesetzlich, sonst vorausgesetzt)                          H

 

48.  ORF (Art. I Abs. 2 Rundfunk-BVG i.V.m. ORF-G ?)                                                  F

 

 

Weisungsfreiheit vorausgesetzt

 

49.  Organe des Entschädigungsfonds                                                                    G

 

50.  Organe des NS-Opferfonds[9]               

 

51.  Organe des Nationalfonds                                                                                       G

 

52.       Kuratorium des Versöhnungsfonds                                                                G

 

53.       Schiedsgericht nach § 5 BVG Landesgrenze Wien-NÖ                                              IV

 

54.       Grenzkommission (§ 8 BVG Staatsgr. Ö-BRD iVm Art. 19 Grenzvertrag 1972)            IV

 

55.       Grenzkommission (§ 9 BVG Staatsgr. Ö-CH iVm Art. 16 Grenzvertrag 1970)             IV

 

56.       Grenzkommission (verfassungsändernder Vertrag mit Liechtenstein aus 1960)         IV

 

 

Grenzfälle

 

57.       Bundesrechenzentrum GmbH (lt. Kucsko-Stadlmayer Weisung nicht angeordnet)      H[10]

 

58.  Arsenal GmbH (lt. Kucsko-Stadlmayer Weisung nicht angeordnet)                             H

 

59.       Agrarmarkt Austria (lt. Raschauer Weisung nicht klar geregelt)                                  H[11]

 

60.       Arbeitsmarktservice (lt. Raschauer Weisung nicht klar geregelt)                                 H

 

61.  Wr. Bauoberbehörde (Art. 111 B-VG i.V.m. § 138 Wr. BauO)                           B

 

62.  Wr. Abgabenberufungskommission (Art. 111 i.V.m. § 203 Wr. AbgO)                            B

 

63.       Österreichische Bundesfinanzierungsagentur                                               F

 

64.       Österreichische Kontrollbank (Meldestelle nach BörseG, Ausfuhrförderung)               F

 

65.       Kommunalkredit Austria (Abwicklungsstelle nach UmweltförderungsG)                 F

 

66.       Verrechnungsstellen (APCS u.a.) nach VerrechnungsstellenG (insb. im Fall der

       Aufhebung durch VfGH)                                                                      F

 

67.  Gremium zur Überprüfung des Umtauschverhältnisses (§ 225g AktG)                F

 

68.       Personalvertretungen[12]

 

69.       Prüfer/Prüforgane                                                                                                     I

 

70.       Amtssachverständige                                                                                               I

 

71.  Beiräte, Kommissionen                                                                                               I

 

 

Allenfalls rechtspolitisch interessant[13]

 

72.       Kommunikationskommission Austria (KommAustria)[14]

 

73.       Hauptverband der österr. Sozialversicherungsträger (falls künftig nicht als

       Selbstverwaltung eingerichtet)

 

74.       Staatsanwaltschaften

 

75.       Bundeskartellanwalt

 

76.       Beitragsregime der gesetzlich anerkannten Kirchen

 

Ausgeklammert

 

sind zwischenstaatliche Einrichtungen wie z.B. der Verwaltungsrat nach dem Int.

Energieprogramm oder die Ministerkonferenz nach WTO-Abkommen u.v.a.m.

 

IV. Abschließende Bemerkung

 

       Meines Erachtens konnte somit die Aufgabe gelöst werden. Die "Vielfalt" ist nicht gar so groß, dass eine Typisierung unmöglich wäre, die Formulierung allerdings etwas schwieriger als ich zunächst gedacht habe. Jedenfalls würde es zu einer beträchtlichen Einsparung von formellen Verfassungsbestimmungen kommen. Deutlich wird aber auch der hohe Koordinationsbedarf mit anderen Ausschüssen. Zum Teil ist die Weisungssache eine Querschnittsmaterie.

       Abschließend sei noch einmal betont, dass -  worauf besonders LAD Wielinger hingewiesen hat - , die "Weisung" zwar in ihrem Kern zum ind.konkreten Befehl ermächtigt, aber alle anderen Formen der "Steuerung" ermöglicht. Allerdings - und darin liegt der Vorzug gegenüber Modellen, die die Weisung ausschließen wollen -  bei Wahrung von Transparenz und Verantwortung der politischen Ebene  und bei Gewährleistung eines Schutzes für den Bediensteten (vgl. nur die aus gutem Grund verfassungsrechtlich gewährleisteten Grenzen des Weisungsrechts in Art. 20 Abs. 1 B-VG).

 

 


[1] Vgl. aber auch Fn. 4.

[2] Durch diese Verfassungsbestimmung wurde ein "oberstes Organ" im Sinn des Art. 19 B-VG geschaffen. Das kann so nicht beibehalten werden. Im Übrigen haben wir im Ausschuss 6 das vernünftige Vorhaben andiskutiert, die Personalgestion bei ausgegliederten Rechtsträgern zentral zu besorgen und einem Bundesministerium zuzuordnen. Auf diesem Weg könnte man dieses Problem erledigen.

[3] M. A. nach sollten unabhängige Kollegialbehörden in Bereichen der Selbstverwaltung oder der Universitäten dort geregelt werde. Das würde Kat. D bedeuten. Sollte man diese Bereiche nicht in Angriff nehmen, wäre freilich in Art. 20 Abs. 2 (neu) entsprechend vorzusorgen.

[4] Im Ausschuss 9 besteht die Absicht, Formen des praeventiven oder begleitenden Rechtsschutzes nunmehr im Sechsten Hauptstück zu behandeln - diesfalls also ähnlich Kat. B.

[5] Vgl. Fn. 2 oben.

[6] Nähere Untersuchung - auch zur folgenden Position - vorbehalten, allenfalls Erweiterung des Tatbestandes III in Richtung "Amtsanwaltschaften".

[7] Vgl. Fn. 3 oben. Die derzeitige Regelung ist, weil einfachgesetzlich, verfassungswidrig.

[8] Die rechtspolitische Entwicklung wird wahrscheinlich zu einer Vermehrung derartiger Kollegialorgane führen. Es erscheint deshalb zweckmäßig, den Tatbestand "Akkreditierung" besonders anzuführen.

[9] Das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 182/1998 enthält keine selbstständige Verfassungsbestimmung und verweist nur auf den Nationalfonds. Es wäre aus der Liste zu streichen.

[10] Nur im "Vorfeld" hoheitlicher Aufgabenbesorgung tätig - vgl. Kucsko- Stadlmayer, a.a.O. 37, Fn. 133.

[11] Da diese Einrichtung- ebenso wie das folgende AMS - hoheitlich tätig ist (vgl. K - St., a.a.O.), hat der Gesetzgeber die Weisungsgebundenheit zu normieren.

[12] Nach lang diskutierter bisheriger Auffassung führen die Personalvertretungen nicht die Verwaltung im Sinn des Art. 20 Abs. 1 B-VG. Sofern man in einer neuen Bundesverfassung die Personalvertretungen besonders hervorheben will, wäre dort auch die Frage der Unabhängigkeit zu klären. Ich sehe hier keine Notwendigkeit, eine Regelung in die eine oder andere Richtung zu treffen.

[13] Die allenfalls "rechtspolitisch interessanten" Positionen 72ff sollte man in diesem Zusammenhang eher nicht diskutieren. Insbesondere die Fragen der Staatsanwaltschaften oder der gesetzlich anerkannten Kirchen oder Religionsgesellschaften führen weit ab. Jedenfalls sehe ich in diesen Bereichen keinen Spielraum des einfachen Gesetzgebers.

[14] Die "Kommunikationsbehörde Austria" ist keine Kommission. Von ihr gibt es derzeit einen Instanzenzug an den Bundeskommunikationssenat (133 Z 4-Behörde). Es fragt sich, ob man da wirklich eine Sonderregelung braucht. Es geht eher um das Problem, ob 133 Z 4-Behörden nicht auch schon als erstinstanzliche Behörden eingerichtet werden können, was der Gesetzgeber hier wegen des einschlägigen VfGH-Erk. nicht machen konnte.