MMag. Dr. Madeleine Petrovic
Arbeitsunterlage für den Ausschuss 10
Wien, am 4. März 2004
Grundsätzliche Stellungnahme zum Mandat des
Ausschusses 10
Vorbehaltlich weiterer Vorbringen im Laufe
der Ausschussberatungen darf ich folgende grundsätzliche Stellungnahme vorab
abgeben: Eine neue Finanzverfassung sollte sich vorrangig auf die Grundsätze
und Prinzipen beschränken, die Detailregelungen sollen im
Finanzausgleichsgesetz bzw. in anderen einfachgesetzlichen Bestimmungen
erfolgen. Nachfolgend werden einige Anforderungen an eine neue Finanzverfassung
dargestellt, die vorrangig auf methodische Reformperspektiven für den Finanzausgleich
in Österreich abzielen. Darüber hinaus werden Forderungen zum Stabilitätspakt,
zum allgemeinen wirtschaftlichen Gleichgewicht sowie zu Gender Budgeting
Aspekten formuliert.
In der Finanzausgleichspolitik der letzten
Jahrzehnte sind nur wenige explizite Ziele und Strategien formuliert worden.
Lediglich fiskalische und verteilungspolitische finanzwirtschaftliche Ziele
spielten in der österreichischen Finanzausgleichspolitik eine Rolle. Das
oberste Ziel dürfte darin bestanden haben, die steuer- und budgetpolitisch
erforderlichen Maßnahmen des Bundes so in das Gefüge der föderalistischen
Finanzordnung einzubauen, dass die gegebene Mittelverteilung zwischen den einzelnen
staatlichen Ebenen zumindest auf mittlere Sicht so wenig wie möglich gestört
wird. Das wohl wichtigste fiskalische Ziel war die Herstellung horizontaler
Umverteilung bzw. eine verbesserte Finanzmittelverteilung finanzschwächerer Länder und Gemeinden.
Damit wurde - ausgehend von der Fiktion der Einheitsgemeinde - vorrangig dem
„Ausgleichsprinzip“ zur Erreichung einheitlicher Lebensbedingungen Rechnung
getragen. Dies führte dazu, dass u.a. die Bemühungen zur Stärkung der eigenen
Steuereinnahmen durch Länder und Gemeinden weitgehend unterblieben bzw. wegen
der Kompensationseffekte nicht ausreichend „belohnt“ wurden. Die Verfolgung des
„Ausgleichsprinzips“ hat in den letzten Jahren u.a. zu einer Umleitung von
Abgabenerträgen von den Städten zu einnahmenschwächeren Gemeinden geführt. Die
damit verbundene Schwächung der Städte als Zentren der Wertschöpfung kann bei
Fortdauer zu einer empfindlichen Schwächung Österreichs im internationalen
Standortwettbewerb führen.
Durch die einseitige Ausrichtung auf das
„Ausgleichsprinzip“ wurde einerseits das Ziel der Autonomie der nachgeordneten
Gebietskörperschaften verletzt, andererseits kamen andere Ziele und Strategien
der Finanzausgleichspolitik, insbesondere allokationspolitische (Effizienz,
Wachstum) und stabilitätspolitische (Konjunkturstabilisierung) zu kurz. Damit
wurden die sich im Zuge der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung
verändernden Gewichte einzelner öffentlicher Aufgaben und die unterschiedlichen
Belastungen einzelner Aufgabenträger sowie eine akkordierte Konjunktursteuerung
durch Bund, Länder und Gemeinden weitgehend ausgeblendet. Auch die Verknüpfung
des Finanzausgleichs mit wichtigen europäischen Zielen – die etwa in der
Lissabon-Strategie verankert wurden - und dem Ziel nachhaltigen Wirtschaftens
bleibt ausgeklammert.
Daraus lässt sich als Forderung ableiten:
Der Finanzausgleich als zentrales
Instrument zur Sicherung der Finanzausstattung der Gebietskörperschaften ist
verstärkt auf wichtige wirtschafts-, sozial- und umweltpolitische Zielsetzungen
auszulegen. Eine Ausrichtung daran hat für die Verteilung der eigenen Abgaben,
der gemeinschaftlichen Ertragsanteile und der Transfers zur Folge, dass neben
dem „Ausgleichsprinzip“ auch das „Aufkommensprinzip“ und das „Bedarfsprinzip“
in einem den Zielsetzungen entsprechenden „mix“ zum Tragen kommen sollen. Einer
verstärkten Zielorientierung müssten konsequenterweise auch periodische Evaluierungen
bezüglich der Zielerreichung sowie des Herausfindens bester Lösungen dienen.
Das historisch gewachsene System des
österreichischen Finanzausgleichs ist sehr kompliziert geworden und entbehrt in
vielen Fällen einer systematischen Grundkonzeption. Die Wirkungsweisen des
Finanzausgleichs mit seinen vielen Subsystemen (FAG 2001, „landesinterne“ Finanzausgleichssysteme,
spezifische Finanzierungsregelungen einzelner Aufgabenbereiche) sind heute kaum
mehr durchschaubar. Ein viele Details umfassendes Abgabenteilungssystem wird
durch ein komplexes Transfersystem ergänzt. Eine Vereinfachung des Finanzausgleichsystems
ist daher eine wesentliche Voraussetzung für eine Verstärkung der
Zielorientierung und für eine Diskussion über die Wirkungsweisen.
Dabei ist kritisch fest zu halten, dass für
Teilbereiche des Finanzausgleichssystems unzureichende Daten vorliegen (z.B.
Informationen über Landesförderungen, Beitragsleistungen der Gemeinden an das
Land). Die Gebarungsübersichten der Statistik Austria sind lückenhaft - was
u.a. eine Folge der zahlreichen Ausgliederungen ist -, und der
Informationsgehalt hat gegenüber früheren Jahren abgenommen. Ein weiteres
Problem ist die Zeitnähe der Daten der Gebarungsstatistik. So ist es nicht
möglich, sich für jede einzelne Gebietskörperschaft eine zeitnahe Darstellung
über die finanzielle Lage und andere wichtige Parameter (wie z.B.
Steuereinnahmen aus eigenen Abgaben bzw. aus Ertragsanteilen, freie
Finanzspitze, Investitionen etc.) zu verschaffen.
Daraus ergeben sich die Forderungen,
·
dass die Lücken der Gebarungsstatistik
beseitigt werden bzw. der Informationsgehalt ausgeweitet wird und
·
dass vor Beginn der
Finanzausgleichsverhandlungen nicht zuletzt im Sinne von „Good Governance“ zur
Verbesserung der Steuerung des Finanzausgleichs aussagekräftige Daten
einschließlich der Auswirkungen der einzelnen Instrumente des Finanzausgleichs
öffentlich zugänglich aufgelegt werden. Um die Akzeptanz der Datenbasis
sicherzustellen, werden in die Erarbeitung neben den Finanzausgleichspartnern
auch VertreterInnen aus Wissenschaft und Forschung einbezogen.
Ein weiterer wesentlicher Reformaspekt
betrifft die Frage, ob für den Finanzausgleich das Trennsystem oder das
Verbundprinzip gelten soll. In Österreich hat sich ein umfangreiches Mischsystem
der Verteilung der Zuständigkeiten von Aufgaben, der Steuerhoheiten, aber auch
der ergänzenden Finanzausgleichsregelungen herausgebildet. Hinsichtlich der
Abgabenteilung dominiert das Verbundsystem gegenüber dem Trennsystem.
Insbesondere die Länder finanzieren sich nur marginal aus eigenen Abgaben. Die
Vermischungen und Verflechtungen bestehen zwischen dem Bund und den Ländern
(z.B. Landeslehrer) genauso wie zwischen den Ländern und Gemeinden (z.B.
Sozialhilfe), aber auch zwischen allen drei staatlichen Ebenen (z.B.
Siedlungswasserwirtschaft, Krankenanstalten). In einigen Fällen bestehen
Trägerschaft und gemeinsame Finanzierung nebeneinander (Krankenanstalten).
Häufig kommt es zu Mehrfachförderungen (Siedlungswasser-wirtschaft). Die
vielfachen Kofinanzierungen haben zu einem unüberschaubaren „Transferchaos“
insbesondere im Verhältnis zwischen Land und Gemeinden geführt. Diese
vermischten Trägerschaften haben sich tendenziell aus wirtschaftlicher Sicht
als ineffizient erwiesen (Setzen ökonomisch falscher Anreize mit hohen
Folgekosten, Tendenzen zu Überangeboten, Parallelstrukturen, etc.). Bei der
Entflechtung von Aufgaben ist auch die europäische Ebene zu berücksichtigen.
Da sich die Finanzverfassung auf den
Finanzausgleich im weiteren Sinn bezieht - d.h. sie regelt die Aufgaben,
Ausgaben und Einnahmen öffentlicher Aufgabenträger - lässt sich als Forderung
eine Neuordnung der Kompetenzverteilung zwischen den Gebietskörperschaften und
deren Finanzierung ableiten. Der Abbau der verbundenen Aufgabenerfüllung und
der Mischfinanzierungen sollte nach klaren Prinzipien erfolgen:
·
Das Zusammenführen der Einnahmen- und
Ausgabenverantwortung auf einer staatlichen Ebene ist eine der Möglichkeiten
zur Steigerung der Effizienz öffentlicher Aufgabenerfüllung.
·
Eine andere Möglichkeit der Entflechtung
und der Effizienzsteigerung besteht in der Trennung von strategischen und
operativen Aspekten der Aufgabenerfüllung. Dabei könnte der Grundsatz gelten,
dass diejenige Gebietskörperschaft, die die Grundlagen und Rahmenbedingungen
der Aufgabenerfüllung - also die
strategischen Ziele - vorgibt, für die Basisfinanzierung aufkommt. Wegen der Anreizorientierung sollte die
Basisfinanzierung internationalen Gepflogenheiten folgend vorzugsweise auf der
Grundlage von Normkosten (Fallpauschalen) erfolgen. Das Modell einer Trennung
von strategischen und operativen Aspekten hätte den Vorteil einer zentralen
Steuerung, wobei in die operativen Details der Aufgabenerfüllung und die
Restfinanzierung die jeweils nachgeordnete Gebietskörperschaft eingebunden
wird.
·
Entflechtungen sind auch im
Finanzierungsbereich notwendig, weil die Kofinanzierungen zu einem
unüberschaubaren „Transferchaos“ insbesondere im Verhältnis zwischen Land und
Gemeinden geführt haben. Der Abbau des „Zuschuss-Dschungels“ kann durch die
Reduktion von Kostenübernahmen und Kostentragungsbestimmungen erfolgen.
·
Um den Grundsätzen der „Accountability“
und der Autonomie der Gebietskörperschaften verstärkt Rechnung zu tragen,
sollte das Verbundsystem im Rahmen der Abgabenteilung zugunsten des
Trennprinzips zurück gedrängt werden. Eine Stärkung dieses Prinzips sieht z.B.
der „Neue Finanzausgleich“ in der Schweiz vor. Die Reformen in Finnland gehen
ebenfalls in diese Richtung. Die Verstärkung der eigenen Steuerhoheit der
Länder und Gemeinden lässt sich auf verschiedene Arten erreichen: durch
Übertragung von Abgaben auf die Ebene der Länder bzw. Gemeinden (z.B.
Grunderwerbsteuer, motorbezogene Versicherungssteuer, Bodenwertabgabe) oder
durch die Einführung von Stamm- und Zuschlagsabgaben (z.B. bei der Einkommen-
und Körperschaftsteuer). Um die negativen Auswirkungen eines regionalen
Steuerwettbewerbs gering zu halten und die Einheitlichkeit des Wirtschaftsraumes
nicht zu gefährden, können Bandbreitenmodelle Anwendung finden.
·
Für die Mittelverteilung der
gemeinschaftlichen Ertragsanteile sollte in Hinkunft neben anderen Kriterien
der Grundsatz der Aufgabenorientierung als Verteilungskriterium herangezogen werden.
Aus der ökonomischen Forderung nach einer
Einheit von Aufgabe/Kompetenz zur Aufgabenerledigung/Finanzierung der Aufgaben
folgt, dass über die neue Kompetenzverteilung, nicht isoliert entschieden
werden kann. Eine enge Kooperation zwischen dem Ausschuss 5 und dem Ausschuss
10 des Österreich-Konvents wäre daher dringend geboten. Der Ausschuss 5 hat nun
bereits einen Bericht gelegt, der allerdings noch keinen neuen Kompetenzkatalog
enthält. Sollte der Ausschuss 5 nicht ohnehin nochmals befasst werden, so wäre
auf andere Art und Weise eine gemeinsame Behandlung von
Aufgaben/Kompetenz-Verteilung und Aufgabenerledigung/Finanzierung der Aufgaben
sicherzustellen.
Generell schlagen die Grünen vor, den
Finanzausgleich stärker unter Steuerungsgesichtspunkten auszurichten. Ein
großes Manko der heutigen Finanzverfassung ist darin zu sehen, dass sie
keinerlei Anreize für die Stellen von Bund, Ländern sowie Gemeinden und Städte
enthält, nach modernen Managementmethoden zu arbeiten – soweit dies mit den
rechtstaatlichen und demokratischen Prinzipien vereinbar ist.. Wichtige
Strategien aus dem Instrumentenkoffer von Public Management wie z.B. die
Vorgabe von Zielen, die Ermittlung von Leistungen und Kosten oder Evaluierungen
von Maßnahmen und Programmen fehlen heute noch weitgehend.
Daraus lässt sich die Forderung ableiten,
dass Grundprinzipen aus dem Public Management und dem Good Governance in die
Finanzverfassung zu integrieren sind. Einige davon wurden bereits angesprochen:
·
Trennung von strategischen und operativen
Aspekten der Aufgabenerfüllung
·
Evaluierungen der Zeilerreichung vor
Ablauf der Finanzausgleichsperiode
·
Verbesserung der Datenbasis
Dazu kommen weiters:
·
die Verknüpfung von
Finanzierungsregelungen mit Ergebniskennzahlen (Leistungs- und
Kostenkennzahlen), d.h. der Übergang von einer input- zu einer
outputorientierten Betrachtungsweise
·
fördern von Best Practises und von
Benchmarking; Wettbewerb und Vergleiche zwischen/innerhalb von
Gebietskörperschaften können dazu beitragen, die Ausgabenintensität der
Aufgabenerfüllung durch Nützen der betriebswirtschaftlichen Größenvorteile zu
reduzieren
·
Förderung der interkommunalen/regionalen
Zusammenarbeit
Wenn der Finanzausgleich in Zukunft
verstärkt auf die Erreichung mittelfristiger wirtschafts- und finanzpolitischer
Ziele ausgerichtet wird, dann bedarf es eines adäquaten finanzpolitischen Pakts
zwischen den Gebietskörperschaften sowie einer Verstärkung der Koordination der
Fiskalpolitik. Das bedeutet zweierlei: Entsprechende Grundsätze des neu zu
konzipierenden innerösterreichischen Stabilitätspakts sollen in der
Finanzverfassung ebenso verankert werden wie eine neuformulierte
Staatszielbestimmung zum allgemeinen wirtschaftlichen Gleichgewicht (Art. 13
Abs. 2 B-VG). Von einer Verankerung ausgeglichener öffentlicher Haushalte über
den Konjunkturzyklus sollte jedoch abgesehen werden, weil diese Zielsetzung
ohnehin schon im „Code of Conduct“ zum europäischen Stabilitäts- und
Wachstumspakt ihren Niederschlag findet. Das wichtigere Argument liegt
allerdings darin, dass derzeit durch die Europäische Kommission ernsthafte
Überlegungen zu einer Neuformulierung des Stabilitäts- und Wachstumspakts im
Gange sind, weil er sich als prozyklisch wirkend herausgestellt hat und seine
Nagelprobe im nunmehr länger anhaltenden Konjunkturabschwung nicht bestanden
hat. Die Überlegungen gehen u.a. in Richtung einer Erhöhung der Flexibilität - etwa
durch die Nichteinrechnung öffentlicher Investitionen in den gesamtstaatlichen
Finanzierungssaldo.
Daraus lässt sich die Forderung ableiten,
dass die „goldene Regel“ auch im innerösterreichischen Stabilitätspakt ihren
Niederschlag finden soll. Sie steht im Einklang mit den Zielen der
Lissabon-Strategie, die die Bedeutung der Budgetstrukturen insbesondere im
Hinblick auf Zukunftsinvestitionen betont. Damit würde ein stärkerer Bezug zu
Wachstum und ökologischen und sozialen Zielsetzungen sowie zu den Europäischen
Zielen der Finanzpolitik hergestellt werden.
Die derzeitige Staatszielbestimmung im
Art. 13 (2) B-VG („Bund, Länder
und Gemeinden haben bei ihrer Haushaltsführung die Sicherstellung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts anzustreben.“) ist weitgehend totes Recht
geblieben. Das liegt vor allem daran, dass diese Bestimmung offensichtlich den
kleinsten gemeinsamen Nenner darstellt, der im Zuge der Reform des
Bundeshaushaltsrechts Mitte der achtziger Jahre erzielbar war.
Daraus kann jedoch nicht geschlossen
werden, dass eine solche Staatszielbestimmung bedeutungslos wäre. Ebenso wenig
ist sie durch die fiskalischen Konvergenzkriterien der Maastrichter Verträge
und den Stabilitäts- und Wachstumspakt (Vertrag von Amsterdam) obsolet
geworden, da die nationalen Haushalte innerhalb des EU-Rahmens weiterhin
autonom agieren. Der Koordination der öffentlichen Haushalte im Rahmen der
makroökonomischen Stabilisierungspolitik kommt daher erhöhte Bedeutung zu.
Daraus lässt sich die Forderung nach
einer Neuformulierung der Staatszielbestimmung ableiten. Darin sollten die
Bedeutung der Fiskalpolitik als Instrument zur Erreichung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts[1]
und die Notwendigkeit zur Koordinierung der Gebietskörperschaften im Hinblick
auf diese Zielerreichung unter verstärktem Einsatz mittelfristiger
Budgetplanung verfassungsrechtlich fest geschrieben werden. Das Staatsziel gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht
wurde im Ausschuss 1 bereits diskutiert, jedoch kein Konsens erzielt. Der
Ausschuss 1 hat vielmehr auf die weitere Behandlung im Ausschuss 10 verwiesen.
Basierend auf Forderungen der
internationalen Frauenbewegung werden zunehmend geschlechtergerechte Budgets
(„Engendering Budgets“) gefordert. Im Vertragsentwurf über eine Verfassung für
Europa ist die Förderung der
Gleichstellung von Frauen und Männern als ein Ziel der Union verankert (Art. 3
Abs. 3). Auch in Österreich haben sich diesbezügliche Initiativen entwickelt. Ein grundlegendes Ziel von
Engendering Budget-Initiativen ist
es, die Prioritätensetzung von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben sichtbar zu
machen und darauf im Sinne einer gender und sozial ausgewogenen Ausrichtung
Einfluss zu nehmen.
Bei der Gender Budgetanalyse werden die
Auswirkungen der Budgets für Frauen im Vergleich zu dem für Männer
identifiziert. Es handelt sich aber dabei nicht um separate Budgets für Frauen,
es geht vielmehr um eine Erweiterung der traditionellen Budgeterstellung um die
Gender Perspektive. Es wird grundsätzlich darauf abgestellt, öffentliche
Einnahmen und Ausgaben aus der Gender Perspektive zu analysieren.
Der Gesamtansatz des Gender Budgeting geht
jedoch über eine geschlechterspezifische Wirkungsanalyse weit hinaus. Im Rahmen
eines umfassenden Gender Budgeting werden mehrere Aspekte als wichtig
angesehen:
·
die inhaltliche Gestaltung der Budgets,
·
die Erreichung eines transparenten
Prozesses der Budgeterstellung und
·
ein partizipativer Prozess mit dem Ziel
der Einflussnahme auf budgetäre Prioritäten.
Mit dem Ziel, die Budgeterstellung
transparenter und partizipativer zu gestalten, kommt das breitere Anliegen der
Frauen deutlich zum Ausdruck: Gender Budgets werden als ein Instrument für
gesellschaftspolitische Veränderungen verstanden.
Daraus lässt sich die Forderung ableiten,
dass
·
die Budgeterstellung den Grundsätzen des
Good Governance (Transparenz, Partizipation) Rechnung tragen soll
·
das Gender Budgeting in den Zielen der
Haushaltsführung verankert werden soll und dass
·
analog zu den finanziellen Auswirkungen
neuer rechtsetzender Maßnahmen (§ 14 Bundeshaushaltsgesetz) zu jedem/r
Gesetzesentwurf/Verordnung/Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG
geschlechterspezifische Wirkungsanalysen anzuschließen sind.
Diese Grundsätze sind auf die Haushalte
aller Gebietskörperschaften anzuwenden.
Bauer, H. et al., Die Statutartstädte im
Finanzausgleich. Aspekte der Transferwirtschaft, Kosten der Bezirksverwaltung,
Wien 2003.
Bauer, H./Rossmann, B., Wirtschafts- und
finanzpolitische Reformpotenziale des Finanzausgleichs , in: KDZ, Wien 2001.
Bauer, H.: Methodische Reformperspektiven
für Österreichs Finanzausgleich, in: Rossmann, B. (Hrsg.), 2002, S. 93 –100.
BEIGEWUM, Frauen macht Budgets –
Staatsfinanzen aus der Geschlechterperspektive, Wien 2002.
Bröthaler, J./Sieber, L./Schönbäck,
W./Maimer, A./Bauer, H., Aufgabenorientierte Gemeindefinanzierung in
Österreich, Wien 2002.
Finanzausgleich 2001 – Handbuch für die
Praxis, Österreichischer Gemeindebund und Österreichischer Städtebund in
Zusammenarbeit mit dem Österreichischen Sparkassenverband und dem KDZ, Wien
2001.
Frey, R.L., Reformperspektiven in der
Schweiz – Der neue Finanzausgleich, in: Rossmann, B. (Hrsg.), S. 77-91.
Lehner, G., Aufgabenorientierter
Finanzausgleich, Wien 2003.
Rossmann, B. (Hrsg.):. Finanzausgleich –
Herausforderungen und Reformperspektiven: Tagung der Kammer für Arbeiter und
Angestellte für Wien, Reihe Wirtschaftswissenschaftliche Tagungen der
Arbeiterkammer Wien; Bd. 6, Wien
2002.
Thöni, E.: Der Stellenwert des Finanzausgleichs: Reformdruck, Problemdarstellung und internationale Perspektiven, in: Rossmann, B. (Hrsg.), 2002, S. 93 –100.
[1] Was unter gesamtwirtschaftlichem Gleichgewicht zu verstehen ist,
wird im § 2 (2) des Bundeshaushaltsgesetzes angesprochen. Dort wird von einem
...“ausgewogenen Verhältnis zwischen einem hohen Beschäftigungsstand, einem
hinreichend stabilen Geldwert, der Sicherung des Wachstumspotenzials und der
Wahrung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts ...“ gesprochen.