Juni 2004

 

 

Länderpositionen zum Österreich-Konvent

 

 

Die Landeshauptleutekonferenz anerkennt die bisher geleisteten Arbeiten des Öster­reich-Konvents und seine Bedeutung für die Weiterentwicklung des österreichischen Bundesstaates. Sie bekräftigt ihre Bereitschaft, auf der Basis des Auftrags an den Kon­vent weiterhin engagiert mitzuwirken.

 

Die Landeshauptleutekonferenz erachtet es als geboten, die österreichische Bundes­staatlichkeit zu einem modernen Föderalismus weiterzuentwickeln. Die neue Staatsor­ganisation muss der mittlerweile wissenschaftlich abgesicherten Erkenntnis entspre­chen, dass bürgernah organisierte Einheiten effizienter arbeiten als zentralisierte Appa­rate. Aufgabenübertragungen müs­sen aber jedenfalls finanziell abgesichert werden.

 

Die Landeshauptleutekonferenz bekennt sich zu einer modernen Finanzverfassung und zur europäischen Verantwortung der Länder bei der Umsetzung und dem Vollzug des Rechts der Europäischen Union.

 

Die Landeshauptleutekonferenz erachtet folgende Punkte als besonders wichtig:

 

·        Verfassungsautonomie und Reform der Kompetenzverteilung

 

Die derzeit im Art. 99 B-VG geregelte relative Verfassungsautonomie der Länder soll gestärkt werden. Es soll dem Landesverfassungsgesetzgeber nur verboten sein, dass seine Regelungen der Bundesverfassung widersprechen.

 

Zur Stärkung der Verfassungsautonomie der Länder sind der Abbau von ein­schrän­kenden Bestimmungen der Bundesverfassung und die Einräumung eines ausreichen­den Spielraums für eigenständige Regelungen zur Kreation der Organe des Landes nötig.

 

So soll den Ländern jedenfalls mehr Spielraum bei landesgesetzlichen Wahlrechtsre­gelungen, wie zB Briefwahl sowie künftig auch e-Voting bei Wahlen der Länder und Gemeinden, eingeräumt werden.

 

Die bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben für die Organisation der Verwaltung in den Ländern sollen reduziert werden; im Sinne der Erfordernisse des Rechtsstaatsprin­zips sind die wesentlichsten Bestimmungen des BVG über die Ämter der Landesregie­rungen sowie des § 8 Abs. 5 ÜG 1920 in das B-VG zu übernehmen.

 

Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern

 

Die Kompetenzverteilung muss sich an den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger orientieren und unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips abgerundete Kompetenz- und Verantwortlichkeitsbereiche nicht nur des Bundes sondern auch der Länder schaf­fen.

 

Der Gedanke, durch Schaffung einer so genannten „Dritten Säule“ die Möglichkeit zu eröffnen, in bestimmten Materien im unbedingt erforderlichen Ausmaß bundesweite Homogenität sicherzustellen und gleichzeitig den Ländern Raum für regionale Ge­staltung zu geben, wird grundsätzlich unterstützt. Rechtsetzungsinstrumente, die es dem Bund ermöglichen, einseitig und ohne wirksame Mitwirkung durch die beteiligten Länder selbst, diese Kompetenzen an sich zu ziehen, werden abgelehnt. Vielmehr muss ein Verfahren entwickelt werden, das es den Ländern ermöglicht, an der Bun­desgesetzgebung in der „Dritten Säule“ so mitzuwirken, dass

1.      der Bund seine Kompetenz nur im unbedingt erforderlichen Umfang mit Zu­stim­mung der Länder wahrnehmen kann, und

2.      den Ländern bei der näheren Ausführung der von der Bundesgesetzgebung ge­machten Vorgaben noch entscheidende, regionale Gestaltungsspielräume, die sich nicht an der Praxis der Grundsatzgesetzgebung nach Art. 12 B-VG orien­tieren dürfen, verbleiben.

 

Die Umsetzung von EU-Recht muss weiterhin der innerstaatlichen Zuständigkeit zur Erlassung der jeweiligen Rechtsvorschriften folgen.

 

Reform des Bundesrates

 

Bei einer Reform des Bundesrates ist auf einen ausreichenden Einfluss der Länder Be­dacht zu nehmen. Insbesondere muss ein effektives Mitwirkungsrecht (entweder Zu­stimmungsrecht oder absolutes Veto) bei solchen Akten der Bundesgesetzgebung be­stehen, die sich auf die Zuständigkeiten der Länder oder ihre Vollziehung auswirken oder die wesentliche finanzielle Folgen für die Länder nach sich ziehen (wie zB das Finanzausgleichsgesetz oder Steuerreformen). Mitwirkungsrechte, die letztlich vom Nationalrat übergangen werden können, werden in diesen Fällen nicht als ausreichend betrachtet. Es muss gesichert sein, dass die Abgeordneten auch tatsächlich die Interes­sen der von ihnen vertretenen Länder wahrnehmen (zB gebundenes Mandat in wichti­gen Angelegenheiten). Die Wahlfreiheit der Landtage bei der Entsendung der Bundes­räte darf nicht eingeschränkt werden.

 

Mitwirkung der Bundesregierung an der Landesgesetzgebung

 

Das Einspruchsrecht der Bundesregierung gegen Gesetzesbeschlüsse der Länder (Art. 98 B-VG) und das Zustimmungsrecht der Bundesregierung zu bestimmten Ge­setzesbeschlüssen der Länder gemäß Art. 97 Abs. 2 B-VG sollen aufgehoben werden.

 

Staatsrechtliche Vereinbarungen gemäß Art. 15a B-VG

 

Art. 15a-Vereinbarungen sollen – bei Bindung der Landesgesetzgebung mit Genehmi­gung des Landtages – unmittelbar anwendbar sein können.

 

Europäische Union

 

Im Hinblick auf die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Ver­fassung werden ausreichende Mitwirkungsrechte der Länder auch an der Kontrolle seiner Einhaltung gefordert.

 

Den Ländern ist die Möglichkeit zu wahren, die Erbringung der demokratisch legiti­mierten öffentlichen Leistungen (Daseinsvorsorge) sicherzustellen. Die Länder erwar­ten, dass Österreich dieses Prinzip auch auf europäischer Ebene verteidigt.

 

·        Reform der Verwaltung

 

Die mittelbare Bundesverwaltung hat sich als wesentliches Strukturmerkmal der öster­reichischen Verwaltungsorganisation im Grundsatz bewährt. Sie soll daher erhalten bleiben und um weitere, bisher in der unmittelbaren Bundesvollziehung verankerte Angelegenheiten ergänzt werden. Der dezentrale Vollzug ist durch Rücknahme über­zogener Aufsichtsmaßnahmen und Abbau ministerieller Zuständigkeiten zu stärken. Es soll grundsätzlich möglichst wenige Sonderbehörden geben; jedoch ist auch hier die Verfassungsautonomie der Länder zu wahren, um beispielsweise auch die beson­dere Situation Wiens berücksichtigten zu können.

 

Die Einheitlichkeit der Ämter der Landesregierungen ist zu wahren.

 

Insbesondere sind die Aufgaben der Schulverwaltung von Behörden der Länder wahr­zunehmen. Dafür kommen in Frage die Behörden der allgemeinen staatlichen Ver­waltung oder von den Ländern einzurichtende Sonderbehörden. Auf diese Weise kann sowohl der Einfluss des Bundes auf die Vollziehung gesichert als auch der Vorteil de­zentraler Vollziehung genützt werden. Außerdem können Synergien gewonnen wer­den. Ein Weiterbestand der bestehenden Schulbehördenstruktur unter einer anderen Bezeichnung oder die Schaffung gemeinsamer Behörden von Bund und Ländern wird abge­lehnt.

 

Die Sicherheitsdirektionen sollen als Sicherheitsbehörden zweiter Instanz weiter be­stehen und auch die Zuständigkeit für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung behalten. Die Struktur des Wachkörpers Bundespolizei ist mit jener der Sicherheitsbe­hörden abzustimmen. Der Wachkörper Bundespolizei ist den Sicherheitsdirektionen beizugeben, dh diesen ist die Ressourcenverwaltung zu übertragen. Jeder Bezirksver­waltungsbehörde ist ein Bezirkspolizeikommando zu unterstellen. Auch die Bestellung des Polizeidirektors, des Landes­polizei­kommandanten und der Leiter des Landesamtes für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung, des Landeskriminalamtes und der Verkehrsabteilung des Landespolizeikommandos ist an das Einvernehmen mit dem Landeshauptmann zu binden.

Die Beseitigung des Homogenitätsgebotes im Jahre 1999 hat den Ländern die Mög­lichkeit zu einer Modernisierung des öffentlichen Dienstrechtes, das eine wesentliche Voraussetzung für eine wirksame Verwaltungsreform bildet, eröffnet. Diese Chance darf nicht wieder verbaut werden.

 

Katastrophenschutz

 

Im Katastrophenfall muss eine einheitliche Führung durch den Landeshauptmann sichergestellt sein.

 

Ausgliederungen

 

Die rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Länder bei Ausgliederungen, besonders zur Normierung von Sondergesellschaftsrecht, sollen jenen des Bundes angeglichen werden.

 

Gemeinsame Einrichtungen der Länder

 

Den Ländern soll die Möglichkeit eröffnet werden, gemeinsame Einrichtungen für einzelne Verwaltungsbereiche zu schaffen. Die Schaffung solcher Einrichtungen ist der Bundesregierung anzuzeigen.

 

Privatwirtschaftsverwaltung

 

Weder die derzeitige Kompetenzlage noch das Ausmaß der Gesetzesbindung im Be­reich der Privatwirtschaftsverwaltung sollen geändert werden.

 

Rechnungs- und Gebarungskontrolle der Verwaltung

 

Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Kontrolleinrichtungen der Länder sollten die gleichen sein wie die des Rechnungshofes des Bundes. Die Organisation der Rech­nungs- und Gebarungskontrolle der Landesverwaltung soll den jeweiligen Landesver­fassungsgesetzgebern autonom zukommen.

 

Länder, die über Einrichtungen mit dem Rechnungshof des Bundes vergleichbaren Befugnissen verfügen, sollten entscheiden können, ob in Angelegenheiten der Landes­verwaltung der Rechnungshof des Bundes zuständig sein soll.

 

Landesverwaltungsgerichte

 

Die Schaffung von Landesverwaltungsgerichten wird begrüßt, so die finanziellen Rahmenbedingungen gesichert sind.

 

Für die Organisation und das Dienstrecht ist der Landesgesetzgeber zuständig; die Bestellung der Mitglieder obliegt der Landesregierung als zuständigem oberstem Or­gan.

 

Reform der Gerichtsorganisation

 

In jedem Land muss – analog zu den Landesverwaltungsgerichten – ein organisato­risch unabhängiges Rechtsmittelgericht erhalten bleiben.

 

·        Reform der Finanzverfassung

 

Die Landeshauptleutekonferenz weist darauf hin, dass die Übernahme von Aufga­ben auch eine zur Erledigung dieser Aufgaben angemessene Finanzausstattung voraus­setzt.

 

Es kann nicht akzeptiert werden, dass der Bund seine Finanzierung für Aufgaben­bereiche, die zumindest teilweise in Bundeskompetenz liegen, wie zB im Gesundheits­wesen, deckelt.

 

Die Landeshauptleutekonferenz bekräftigt die Gemeinsame Länderstellungnahme zum Ausschuss 10 des Österreich-Konvents, die ein Bestandteil der Länderpositionen zum Österreich-Konvent ist (Anhang).


                                                                                                                                    ANHANG

  Verbindungsstelle der Bundesländer

    beim Amt der NÖ Landesregierung

       1010 Wien, Schenkenstraße 4

 

   TELEFON: 01/535 37 61           TELEFAX: 01/535 60 79          E-mail: post@vst.gv.at

 

Bei Antwort bitte Kennzeichen angeben                                Bearbeiter                                Durchwahl                                Datum

VST-4607/58                        Dr. Smutny                        16                        13. Februar 2004

 

Betrifft

Österreich-Konvent;

Ausschuss 10 „Finanzverfassung“;

Gemeinsame Länderstellungnahme

 

E-MAIL

 

Herrn

Bundesminister für Inneres

Dr. Ernst STRASSER

Vorsitzender des Ausschusses 10 „Finanzverfassung“

Österreich-Konvent

 

Sehr geehrter Herr Vorsitzender !

 

Mit Schreiben vom 28. Jänner 2004 haben Sie, sehr geehrter Herr Bundesminister, als Vorsitzender des Ausschusses 10 „Finanzverfassung“ des Österreich-Konvents den derzeit Vorsitzenden der Landeshauptmännerkonferenz, Herrn Landeshaupt­mann Dr. Herbert SAUSGRUBER, ersucht, die grundlegenden Positionen der Länder zum Mandat des Ausschusses als Diskussionsgrundlage für die konstituierende Sitzung des Ausschusses 10 bekannt zu geben.

 

Die Verbindungsstelle der Bundesländer gestattet sich hiezu im Auftrag der Länder folgende

 

gemeinsame Länderstellungnahme

 

vorzutragen:

 

Eingangs darf festgehalten werden, dass es sich bei der Finanzverfassung und beim Finanzausgleich aus finanzpolitischer Sicht um grundlegende Fragen der Länder handelt.

Die im Mandat des Ausschusses enthaltenen Themen sind weiters von einer be­sonderen Komplexität und Konsequenz, sodass eine notwendige eingehende Be­fassung damit eines bestimmten Zeitaufwandes bedarf, der jedoch auf Grund der Kurzfristigkeit nicht gegeben ist.

 

Grundsätzlich ist zum Mandat des Ausschusses 10 „Finanzverfassung“ des Österreich-Konvent festzuhalten, dass sich die Rahmenbedingungen für die öffentlichen Haushalte in den letzten Jahren grundlegend geändert haben. Dies einerseits aufgrund EU-rechtlicher Vorgaben, andererseits aber auch aufgrund der einen Anpassungsbedarf erfordernden Entwicklungen in besonders kosten­dynamischen Bereichen, wie beispielsweise der Krankenanstaltenfinanzierung, der Alten- und Behindertenbetreuung sowie der Sicherung des öffentlichen Nahverkehrs und sonstiger Infrastruktureinrichtungen.

 

Sollte daher – wie im Mandat des Ausschusses eingangs ausgeführt wird - unter Zusammenführung von Einnahmen- und Ausgabenverantwortung die langfristige Absicherung des Anteils der Länder an der zur Verfügung stehenden Finanzmasse, etwa durch Zuweisung fixer Ertragsanteile aus dem Steueraufkommen, verstanden werden, wird diese Maßnahme begrüßt.

 

Die eingangs aufgezeigte Entwicklung der Rahmenbedingungen muss dazu führen, dass die Finanzverfassung und der Finanzausgleich aufgabenorientiert und auf der Grund­lage gleichberechtigter Partner zu regeln sind. Den Ländern ist dabei ein größerer Gestaltungsspielraum zu eröffnen. In jedem Fall sind Mehraufgaben für die Länder und damit verbundene Mehrausgaben zu berücksichtigen. Das bedeutet, es sind die Länder finanziell so auszustatten, dass ihre Finanzkraft adäquat zu ihren Aufgaben ist.

 

Grundsätzlich sollte bei der Neukonzeption der Finanzverfassung das bundes­staatliche Prinzip verstärkt Berücksichtigung finden, d.h. prinzipiell ist von einer Parität und Autonomie von Bund und Ländern (sowie Gemeinden) auszugehen. Das würde auch die ausdrückliche Normierung des Verhandlungsgebotes im Bereich des Finanzausgleichs in der Finanzverfassung bedeuten.


Vorzusehen sind auch Regelungen in der Finanzverfassung für den Fall, dass nicht rechtzeitig ein neues Finanzausgleichsgesetz in Kraft tritt. Dies könnte in der Form erfolgen, dass die Geltung des gesamten Finanzausgleichsgesetzes automatisch verlängert wird, bis ein neues Finanzausgleichsgesetz in Kraft tritt.

 

Die Länder gehen von der Erwartung aus, dass wegen der großen Bedeutung der Finanzverfassung und des auf deren Grundlage normierten Finanzausgleichs vor einer Umsetzung der im Ausschuss 10 bzw. in der Folge im Konvent hiefür vorge­schlagenen Regelungen zwischen den Finanzausgleichspartnern noch eingehende Verhandlungen geführt werden.

 

Zu den im Mandat des Ausschusses festgelegten Bereichen im Einzelnen ist folgendes auszuführen:

 

A)           Allgemeines:

 

Das Finanz-Verfassungsgesetz 1948 überträgt die Kompetenz-Kompetenz in Abgabenangelegenheiten an den einfachen Bundesgesetzgeber. Durch einfaches Bundesgesetz wird die Zuständigkeit der Bundesgesetzgebung und deren Grenzen gegenüber der Landesgesetzgebung bei der Verteilung der Besteuerungs­rechte und Abgabenerträge bestimmt, ohne den anderen Finanzausgleichs­partnern ein entsprechendes Gegengewicht, z. B. in Form erhöhter Mitspracherechte, zu verschaffen. Die Gesetzgebungshoheit in Abgabesachen ist dadurch weitgehend beim Bund konzentriert und die Landesgesetzgebung ist selbst dort, wo sie autonom tätig werden kann bzw. könnte mit einer Reihe von Einschränkungen und Barrieren konfrontiert. Dies ist aus föderalistischer Sicht abzulehnen. Gleiches gilt auch für das besondere unbeschränkte Einspruchsrecht der Bundesregierung gegen Landesab­gabengesetze.

 

In die Finanzverfassung aufgenommen werden sollte die Verpflichtung des Bundes, die Abgeltung von Einnahmenschmälerungen oder Mehrbelastungen von Ländern und Gemeinden, die während der Finanzausgleichsperiode durch Maßnahmen des Bundes eintreten, mit den Finanzausgleichspartnern einvernehmlich zu regeln. Diesbezüglich wäre die Schutzklausel im § 7 Finanzausgleichsgesetz 2001 zu verbessern und als Verfassungsbestimmung zu übernehmen bzw. die Konsultationsmechanismus-Ver­einbarung effizienter und präziser zu gestalten und in die Finanzverfassung bzw. Bundesverfassung aufzunehmen.

 

Der Inkorporierung der Finanzverfassung in ein umfassendes Verfassungsgesetz kann grundsätzlich näher getreten werden. Damit einhergehen sollte natürlich auch die legistische Bereinigung von widersprüchlichen bzw. verstreuten Finanzver­fassungsbestimmungen.

 

Eine Erweiterung des speziellen Gleichheitsgebotes des § 4 Finanz-Verfassungsgesetz 1948 für die Mitteldotierung dürfte nicht so formuliert werden, dass sich daraus für die Mittelver­wendung der Landesautonomie und dem Föderalismus zuwider laufende Forder­ungen nach Herstellung gleichwertiger Standards in einzelnen Lebensbereichen (z.B. Soziales, Wohnbauförderung, Kinderbetreuung uvam.) ableiten lassen.

 

B)           Kostentragung:

 

Gegen den Konnexitätsgrundsatz als allgemeine Kostentragungsregel besteht insbesondere wegen der Ausgabenverantwortung bei der jeweiligen Gebiets­körperschaft kein Einwand.

Die Umlagekompetenz der Länder gegenüber den Gemeinden ist im Zusammen­hang mit der sonstigen Finanzausstattung der Länder (höhere Ertragsanteile der Länder an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben, Ausgestaltung der Be­steuerungsrechte der Länder) zu sehen.

 

Eine diesbezüglich adäquate Ausstattung der Länder kann den Entfall derartiger Umlagen zur Folge haben.

 

C)           Abgabenwesen:

 

Der Kompetenz zur Verteilung der Besteuerungsrechte und Abgabenerträge kommt zentrale Bedeutung zu. Die uneingeschränkte Zuständigkeit des einfachen Bundes­gesetzgebers zur Verteilung der Ertragshoheit ist als dem bundesstaatlichen Prinzip widersprechend anzusehen. Für diese Verteilung sollte daher finanzverfassungs­rechtlich festgelegt werden, dass diese im Finanzausgleichspaktum vereinbart werden muss und während der Finanzausgleichsperiode nur im Einver­nehmen mit den am Ertrag beteiligten Gebietskörperschaften geändert werden darf. Dies gilt auch für die Neueinführung von Abgaben als ausschließliche Bundes­abgaben. Darüber hinaus sollten zumindest bestimmte Steuern (in erster Linie die Umsatzsteuer) als gemeinschaftliche Bundesabgaben bzw. zwischen Bund und Ländern (Gemeinden) geteilte Abgaben in der Finanzverfassung ausdrücklich ge­nannt werden, verbunden mit den Grundsätzen für die Verteilung. Gegen die ver­fassungsgesetzliche Festlegung von Steuerfindungsrechten und selbstständigen Abgabenerhebungsrechten für Länder und Gemeinden besteht kein Einwand.

 

D)           Transfers:

 

Grundsätzlich wird zur Reduktion der Komplexität des Finanzausgleichs im weiteren Sinne der Ersatz der vielen Finanzzuweisungen und Zweckzuschüsse durch Ertrags­anteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben angestrebt. Als ergänzendes Instrumentarium sind jedoch die er­wähnten Finanzzuweisungen und Zweckzu­schüsse außer Streit zu stellen. Transfer­zahlungen zwischen den Gebietskörper­schaften sind ein unverzichtbarer Bestandteil der Feinabstimmung der finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörper­schaften. Diese sind auch Bestandteil des horizontalen Finanzausgleichs.

 

E)           Haushaltsrecht:

 

Die bereits bestehenden finanzverfassungsrechtlichen Regelungen in diesem Be­reich sind jedenfalls ausreichend. Eher sollte eine weitergehende Deregulierung erfolgen.

Auch Regelungen bezüglich Haushaltskoordinierung (Artikel 13 Abs. 2 B-VG, Österreichischer Stabilitätspakt 2001) sind mehr als ausreichend. Dies gilt auch für die damit verbundene Stabilisierung der öffentlichen Haushalte durch Schulden- und Defizitgrenzen.

Die Voranschläge und Rechnungsabschlüsse sind mit den Bestimmungen in § 16 Abs. 1 Finanz-Verfassungsgesetz 1948 und der Voranschlags- und Rechnungsabschluss­verordnung 1997 mehr als ausreichend geregelt. Einer Weiterentwicklung in ein doppisches System steht jedoch nichts entgegen.

Für eine verfassungsrechtliche Regelung einer Kosten- und Leistungsrechnung besteht kein Bedarf.

 

F)           Transparenz und Finanzstatistik:

 

Über die Bestimmungen der im Österreichischen Stabilitätspakt 2001 und die Ge­barungsstatistik-Verordnung hinausgehende Verpflichtungen werden abgelehnt. Die darin enthaltenen Auskunftsrechte bzw. -pflichten und Konsequenzen bei Nichter­füllung sind ohnehin schon schwer genug ohne zusätzliche Personalaufstockung zur Gänze zu erfüllen.

 

Zusammenfassend ist zur Reform der Finanzverfassung festzuhalten, dass im Zuge der Neuordnung der Kompetenzverteilung eine Stärkung der Flexibilität der Länder gewährleistet werden muss. Sowohl bei den Reformen hinsichtlich der Rechts­setzung und der Behördenorganisation insbesondere aber bei der Reform der Finanzverfassung ist darauf zu achten, dass die Länder (sowie auch die Gemeinden) nicht zusätzlich Aufgaben des Bundes ohne Abgeltung übernehmen können. Ein fairer Ausgleich muss stattfinden, in dem sich Bund, Länder und Gemeinden als gleichbe­rechtigte Partner gegenüberstehen.

Die durch die Bundesverfassung zu gewährleistende Unabhängigkeit in der Haus­haltsführung setzt voraus, dass die einzelnen Gebietskörperschaften über ihre Ein­nahmen weitgehend autonom verfügen können, sie also mit dem Recht zur freien Entscheidung zur Verwendung von Abgabenerträgen im Rahmen der Ertragshoheit ausgestattet sind.

 

Die Verbindungsstelle der Bundesländer trägt dies Ihnen, sehr geehrter Herr Vorsitzender, als gemeinsame grundsätzliche Länderposition zum Mandat des Ausschusses 10 des Österreich-Konvent vor.

 

Mit vorzüglicher Hochachtung

Dr. BRAND

Leiter der Verbindungsstelle