Anwesende:
Ausschussmitglieder (Vertreter):
Univ.-Prof. Dr. Herbert Haller (Vorsitzender)
Univ.-Prof. Dr. Clemens Jabloner (stellvertretender
Vorsitzender)
Dr. Gerhard Kuras (als
„Begleitperson“ von Dr. Johann Rzeszut)
DDr. Karl Lengheimer
Dr. Johann Rzeszut
Dr. Johannes Schnizer (nur
vormittags ab ca. 10.15 Uhr)
Dr. Kurt Stürzenbecher (als
Vertreter für Mag. Renate Brauner)
Weitere Teilnehmer:
Dr. Helmut Epp (für
Univ.-Prof. Dr. Andreas Khol)
Mag. Ronald Faber (für
Univ.-Prof. Dr. Heinz Fischer)
Gerhard
Neustifter (für
Mag. Renate Brauner)
Mag.
Thomas Sperlich (für Mag. Terezija Stoisits)
Mag.
Dr. Wolfgang Steiner (für
LT-Präsidentin Angela Orthner)
Büro des
Österreich-Konvents:
Dr. Gert Schernthanner (fachliche
Ausschussunterstützung)
Sladjana Marinkovic (Ausschusssekretariat)
Entschuldigt:
Univ.-Prof. Dr. Bernd-Christian Funk
BM Elisabeth Gehrer
Univ.-Prof. DDr. Christoph
Grabenwarter
Univ.-Prof. Dr. Gerhart Holzinger
Univ.-Prof. Dr. Karl Korinek
Mag. Terezija Stoisits
Beginn: 16.00
Uhr
Ende: 18.00
Uhr
Tagesordnungspunkte
1)
Begrüßung und Feststellung der Anwesenheit
2)
Genehmigung des Protokolls über die 3. Sitzung der „kleinen
Arbeitsgruppe“ des Ausschusses 9 am 22.1.2004
3)
Fortsetzung
der Diskussion über die Einführung der (Landes-) Verwaltungsgerichtsbarkeit (1.
Instanz), und zwar insbesondere zum zukünftigen Schicksal der Art. 133 Z. 4
B-VG-Behörden (Beibehaltung oder „Aufgehen lassen“ in zukünftigen
Landesverwaltungsgerichten?)
4)
Allfälliges
Tagesordnungspunkt 1: Begrüßung und Feststellung der
Anwesenheit
Der Ausschussvorsitzende
begrüßt die Teilnehmer der Sitzung der Arbeitsgruppe und stellt die Anwesenheit
(Umlauf der Anwesenheitsliste) fest.
Tagesordnungspunkt 2: Genehmigung des Protokolls über
die 3. Sitzung der „kleinen Arbeitsgruppe“ des Ausschusses 9 am 22.1.2004
Das Protokoll über die 3. Sitzung
der „kleinen Arbeitsgruppe“ des Ausschusses 9 am 22.1.2004 wird mit der Maßgabe
der nachfolgenden ausdrücklichen Berichtigung und der weiteren grundsätzlichen
Vorbehalte genehmigt:
Auf Seite 8 des Protokolls
unter Diskussionspunkt 3.7. hat der 3. Satz wie folgt zu lauten:
„... Auch seitens der
Ländervertreter wird dem Modell der Reformatorik zugestimmt, dies jedoch unter
der Bedingung, dass die schon bisher der Landesregierung vereinzelt eingeräumte
Möglichkeit der Erhebung einer Amtsbeschwerde beim VwGH gemäß Art. 131 Abs. 1
Z. 3 B-VG auch in Zukunft gegen Entscheidungen der Landesverwaltungsgerichte
möglich sein solle (gleiches müsse natürlich auch für die Bundesregierung im
Fall von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts 1. Instanz gelten).“
Darüber hinaus werden zum
Protokoll über die Sitzung vom 22.1.2004 nachfolgende weitere Vorbehalte
abgegeben:
- Von einer Seite wird zu Seite
4 des Protokolls, 3. Absatz, noch einmal unterstrichen, dass es bei der
geplanten Eingliederung der derzeitigen Unabhängigen Verwaltungssenate in die
zukünftigen (Landes-) Verwaltungsgerichte zu keiner „en bloc-Übernahme“ der
derzeitigen UVS-Mitglieder kommen dürfe, es also insbesondere dafür keine
zwingende Automatik geben solle.
- Von einer Seite wird zu Seite
5 des Protokolls, 3. Absatz, ausgeführt, dass es hinsichtlich der
zukünftigen Beteiligung von Justizrichtern in den Verwaltungsgerichten zu
keinem Konsens über eine diesbezügliche Soll-Bestimmung – auch nicht in der
abgeschwächten Form (also ohne zahlenmäßige oder prozentuelle Festlegung) –
gekommen sei. Noch einmal wird die Forderung nach einer größeren
Durchlässigkeit der verschiednen Systeme und einer intensiveren Durchmischung
der Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit und jener der zukünftigen Verwaltungsgerichte
– und zwar in beide Richtungen – erhoben; insbesondere wird die Beteiligung von
„Öffentlichrechtlern“ in der Sozialgerichtsbarkeit gefordert.
- Schließlich wird zu Seite 5
des Protokolls, 4. Absatz, von den Vertretern der ordentlichen Gerichtsbarkeit
darauf hingewiesen, dass sich allein in Wien pro Quartal derzeit ca. 200
Juristen (die das Gerichtsjahr absolvieren) um die „Übernahme“ bewerben würden,
von denen jedoch nur ca. 70 Personen in die engere Auswahl kommen würden und an
entsprechenden Fortbildungsveranstaltungen teilnehmen könnten. Von diesen
könnten letztlich – nach Durchführung diverser Kurse und Prüfungen – nur etwa 5
Personen pro Quartal übernommen werden. Allein diese Zahlen würden schon den
intensiven Ausleseprozess belegen, der ein entsprechend hohes Qualitätsniveau
in der ordentlichen Gerichtsbarkeit garantiere. Sollte man der (gerade
geforderten) größeren Durchmischung der Richter der ordentlichen
Gerichtsbarkeit und jener der zukünftigen Verwaltungsgerichte näher treten,
müsse jedenfalls durch geeignete Begleitmaßnahmen – etwa
Schulungsveranstaltungen – das derzeit hohe Ausbildungsniveau in der
ordentlichen Gerichtsbarkeit auch für die Zukunft gewährleistet sein.
Tagesordnungspunkt 3: Fortsetzung
der Diskussion über die Einführung der (Landes-)Verwaltungsgerichtsbarkeit (1.
Instanz) - zukünftiges Schicksal der Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörden (Beibehaltung
oder „Aufgehen lassen“ in zukünftigen Landesverwaltungsgerichten?)
Der Ausschussvorsitzende und der
stellvertretende Ausschussvorsitzende führen zunächst aus, dass ein Anliegen im
Zusammenhang mit der Einführung einer echten Verwaltungsgerichtsbarkeit eine
gewisse Vereinheitlichung der Instanzenzüge und des Rechtsschutzes und
demzufolge die Eingliederung möglichst vieler der derzeit bestehenden Artikel
133 Z. 4 B-VG-Behörden sei. Freilich sei anzuerkennen, dass solche Behörden aus
den verschiedensten Gründen in Einzelfällen auch in Zukunft notwendig sein
werden und weiterhin fortbestehen könnten. Wenn man die Entscheidung, ob diese derzeit
bestehenden Behörden in die zukünftigen Verwaltungsgerichte eingegliedert
werden oder nicht, den Ländern – im Rahmen deren Verfassungsautonomie –
überlasse, stelle sich die grundsätzliche Frage, ob dann jedes Bundesland
einzeln und für sich diese Entscheidungen treffen können solle oder aber eine
einheitliche Regelung für alle Länder (im Sinne der leichteren
Nachvollziehbarkeit für die rechtssuchende Bevölkerung) anzustreben sei.
In der sich nun anschließenden
Diskussion wird zum Teil die Meinung vertreten, dass jene Behörden, deren
Regelung nach derzeitiger Rechtslage in die Gesetzgebungskompetenz der Länder
fielen, auch in Zukunft der Verfassungsautonomie der Länder unterliegen
sollten, sodass die Länder – aufgrund noch festzulegender rechtsstaatlicher
Kriterien – ermächtigt sein sollten, die einzelnen Behörden entweder in die
zukünftigen Landesverwaltungsgerichte einzugliedern oder weiter selbstständig
bestehen zu lassen. Für Wien etwa hätten sich der Dienstrechtssenat (§§ 74a ff
Wiener Dienstordnung 1994), der Disziplinarsenat für den UVS Wien (§§ 9 ff
Wiener Verwaltungssenat-Dienstrechtsgesetz 1995) und insbesondere der
Vergabekontrollsenat (§§ 94 f Wiener Vergaberechtsschutzgesetz) als
selbstständige Behörden bewährt und sollten unbedingt aufrecht bleiben. Im
Übrigen solle der VwGH dort, wo er schon nach geltender Rechtslage
ausgeschlossen sei, auch in Zukunft ausgeschlossen bleiben. Jedenfalls solle
man das Streben nach Einheitlichkeit nicht zum Dogma machen; wichtig sei
primär, dass die Behörden funktionieren und dass die Verfahren – im Interesse
der Rechtsunterworfenen – praktikabel sein. Deshalb sollten bestehende und
funktionierende Behörden belassen werden. Für die Beurteilung dieses
Funktionierens seien aber die vor Ort tätigen Länder besser geeignet, weshalb
die Einräumung einer weitgehenden Autonomie für die
Landesverfassungsgesetzgeber so wichtig sei.
Die skizzierte Sonderrolle Wiens
(etwa in Bauangelegenheiten) wird zwar anerkannt, gleichzeitig wird jedoch
darauf hingewiesen, dass auch andere Bundesländer (etwa Niederösterreich mit
sehr vielen, aber eher kleineren Gemeinden) ganz spezielle faktische
Voraussetzungen aufwiesen, auf die man – durch Einräumung einer entsprechenden
Autonomie – Rücksicht zu nehmen habe. Es sollten daher die Länder entscheiden,
welche derzeit bestehenden Behörden in die Landesverwaltungsgerichte
aufgenommen werden sollten. Freilich wäre dabei eine gewisse Gleichbehandlung
aller Bundesländer bezüglich der rechtsstaatlichen Standards wünschenswert.
Von einer Seite wird
vorgeschlagen, nur jene der derzeit bestehenden Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörden,
die reine Verwaltungsagenden haben, in die „normale“ Verwaltung einzugliedern,
alle anderen Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörden jedoch in die zukünftigen
Verwaltungsgerichte einzugliedern, zumal die verschiedenen Gesetzgeber ja auch
die Möglichkeit hätten, einerseits in diesen schon bestehenden Behörden
zusätzlich fachkundige Laienrichter aufzunehmen und andererseits spezielle
Verwaltungssenate einzurichten. Dort, wo schon derzeit verwaltungsgerichtsähnliche
Strukturen bestehen, sollen diese als Landesverwaltungsgerichte weitergeführt
werden, bis der zuständige Landesverfassungsgesetzgeber – allenfalls – anderes
entscheide. Einzelne der derzeit bestehenden Behörden könnten auch in die
ordentliche Gerichtsbarkeit eingegliedert werden. Eine andere Möglichkeit wäre,
alle derzeit bestehenden Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörden innerhalb einer
verfassungsgesetzlich festzulegenden Frist in die Verwaltungsgerichte
einzugliedern und Ausnahmen nur bei Vorliegen entsprechender sachlicher Gründe
und nur durch den (Bundes- oder Landes-)Verfassungsgesetzgeber zu ermöglichen.
Jedenfalls sollten die derzeit bestehenden Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörden nur in
Ausnahmefällen weiter bestehen bleiben, so etwa die schon bestehenden
Wahlbehörden. Auch in diesen Fällen sollte jedoch der VwGH im Regelfall
angerufen werden können. Von einer Seite wird die Meinung vertreten, dass das
Bedürfnis nach solchen Sonderbehörden in Zukunft dann geringer sein werde, wenn
man den VwGH anrufbar erkläre.
Diesen Überlegungen wird jedoch
entgegengehalten, dass – wie aus der dritten Spalte der in der heutigen Sitzung
verteilten Liste hervorgehe – der VwGH derzeit in vielen Fällen ausgeschlossen
sei und dass die geplante verstärkte Anrufbarkeit des VwGH die Gefahr einer
zusätzlichen Belastung des schon derzeit chronisch überlasteten VwGH mit sich
bringe. Ein gewisser Konsens besteht jedenfalls darüber, dass es zur Vermeidung
einer zu großen Belastung des VwGH gewisser Zugangsbeschränkungen – sei es in
Form des Ablehnungsmodells, sei es in Form des Zulässigkeitsmodells – bedürfen
werde. Hingewiesen wird auch darauf, dass die in der Liste enthaltenen
Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag und die sonstigen weisungsfreien
Behörden und Organe äußerst heterogen seien und zum Teil auch in 1. Instanz
entscheiden würden, wie etwa der Bundeskommunikationssenat.
Der Ausschussvorsitzende versucht
den bisherigen Diskussionsverlauf dahingehend zusammenzufassen, dass es in
Zukunft grundsätzlich zum ersten Landesverwaltungsgerichte und ein
Bundesverwaltungsgericht 1. Instanz (in die möglichst viele der derzeit
bestehenden Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörden eingegliedert werden sollen) geben
solle, zum zweiten Sonderverwaltungsgerichte 1. Instanz (etwa Umwandlung der
derzeit bestehenden Unabhängigen Finanzsenate), zum dritten (in sachlich
begründeten Ausnahmefällen) weiterhin Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörden und zum
vierten weisungsfreie Behörden und Organe (die entweder verfassungsgesetzlich
oder einfachgesetzlich weisungsfrei gestellt sind).
Der Vorschlag des
Ausschussvorsitzenden, nunmehr die an alle anwesenden Mitglieder der
Arbeitsgruppe verteilte Liste über die derzeit bestehenden Kollegialbehörden
mit richterlichem Einschlag und die sonstigen weisungsfreien
Verwaltungsbehörden und Organe Punkt für Punkt durchzugehen, stößt in der
Arbeitsgruppe auf Widerstände: Zum einen wird die Meinung vertreten, dass dies
den Rahmen dieser Arbeitsgruppe sprengen würde und das es im Ausschuss vielmehr
darum gehe, lediglich gewisse Grundlinien zu entwickeln; zum anderen wird
darauf hingewiesen, dass man jede einzelne Abschaffung (bzw. Eingliederung in
die zukünftigen Verwaltungsgerichte) nur nach vorheriger Einbeziehung der
betroffenen Behörden bzw. Behördenmitglieder vornehmen könne; diesbezüglich
wird angeregt, von Seiten des Konvents-Büros Anfragen zumindest an alle Ämter
der Landesregierungen und an alle verschiedenen Ressorts oder sogar auch an die
Behörden selbst zu stellen.
Hingewiesen wird auch darauf,
dass die verteilte Liste insofern strukturelle Mängel aufweise, als sie sehr
viele Organe enthalte, denen keine Behördenqualität zukomme. Was das weitere
Schicksal der Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörden betrifft, besteht zwar ein gewisser
Konsens darüber, dass es solche auch in Zukunft geben werde müssen;
hinsichtlich der genaueren Festlegung gehen die Meinungen aber auseinander:
während die einen aus Gründen der Rechtssicherheit und Klarheit eine
ausdrückliche (taxative) Verankerung jeder einzelnen derartigen Behörde in der
Verfassung fordern, schlagen die anderen aus Gründen der Flexibilität und
Praktikabilität vor, in der Verfassung lediglich allgemeine Kriterien zu
formulieren, bei deren Erfüllung der Weiterbestand solcher Behörden zulässig
sein sollte (wobei die einzelne Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörde dann auf
einfachgesetzlicher Grundlage vorgesehen werden können solle).
In weiterer Folge wird eine
Diskussion über die zukünftige Notwendigkeit der sukzessiven Kompetenz
(Rechtszug von der Verwaltungsbehörde zu Gericht) geführt. Es wird darauf
hingewiesen, dass das schon seit langem bestehenden Problem des mangelhaften
Rechtsschutzes im Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung insofern immer
drängender werde, als sich die Verwaltung zunehmend der Mittel des Privatrechts
bediene. In solchen Fällen müsse – so die Meinung mancher – eine Zuständigkeit
der ordentlichen Gerichte vorgesehen werden, weshalb der einfache Gesetzgeber
in Zukunft ermächtigt werden solle, eine sukzessive Kompetenz einzuführen. Dem
wird von anderen entgegengehalten, dass schon die derzeit bestehende
(eingeschränkte) sukzessive Kompetenz ein Problem darstelle und dass man diese
eher zugunsten des Trennungsgrundsatzes des Art. 94 B-VG zurückdrängen solle.
Abschließend unternimmt der
Ausschussvorsitzende den Versuch einer Zusammenfassung der heutigen Diskussion
dahingehend, dass – dem Ziel der Vereinheitlichung entsprechend – möglichst
viele der derzeit bestehenden Art. 133 Z. 4 B-VG-Behörden in die zukünftigen
Verwaltungsgerichte eingegliedert werden sollten und dass in diesen
Verwaltungsgerichten auch Fachsenate mit Beisitzern und Laienrichtern gebildet
werden sollten. Daneben müsse es aber auch in Zukunft Kollegialbehörden mit
richterlichem Einschlag geben, nämlich dort, wo sich diese in der Vergangenheit
bewährt hätten und wo der Weiterbestand sachlich gerechtfertigt sei (etwa wegen
des speziellen Fachwissens der Mitglieder [etwa im Telekommunikations- und
Wettbewerbsrecht] oder wegen der Notwendigkeit der besonderen Raschheit des
Verfahrens [etwa im Vergaberecht] oder wegen der Notwendigkeit
bundeseinheitlicher Regelungen [etwa im Datenschutzrecht]). Daneben werde es
aber auch Sonderverwaltungsgerichte 1. Instanz geben, wie etwa im Bereich der
Finanzgerichtsbarkeit. Schließlich werde es auch in Zukunft weisungsfrei
gestellte Verwaltungsbehörden geben (müssen). Er hält jedoch dafür, dass stets
die Kontrolle auch durch den Verwaltungsgerichtshof vorgesehen sein sollte.
Der Ausschussvorsitzende kündigt
an, gemeinsam mit der Ausschussbetreuung bis zur übernächsten Sitzung des
Ausschusses 9 am 12.2.2004 die eben skizzierten vier verschiedenen Kategorien
noch näher ausgestalten und jeweils mit einigen Beispielen (im Rahmen einer
demonstrativen Aufzählung) belegen zu wollen.
Vorsitzender des Ausschusses 9: Fachliche
Ausschussunterstützung:
Univ.-Prof. Dr. Herbert Haller e.h. Dr. Gert Schernthanner e.h.