36. Sitzung des Präsidiums des
Österreich–Konvents
22. November 2004, 9.00 Uhr, 1017 Wien–Parlament, Empfangssalon, Ende
17.20 Uhr
Protokoll
Teilnehmer:
Dr. Franz Fiedler, Präsident des Rechnungshofes a.D.
Vorsitzender des Präsidiums
Dr. Peter Kostelka, Volksanwalt
Stellvertretender Vorsitzender des
Präsidiums
Angela Orthner, Erste Präsidentin des Oberösterreichischen
Landtages
Stellvertretende Vorsitzende des Präsidiums
Dr. Eva Glawischnig, Abgeordnete zum Nationalrat
Mitglied des Präsidiums
Dr. Claudia Kahr, Mitglied des Verfassungsgerichtshofes
Mitglied des Präsidiums
Univ.Prof. Dr. Andreas Khol, Präsident des Nationalrates
Mitglied des Präsidiums
Herbert
Scheibner, Klubobmann
Mitglied
des Präsidiums
Anwesend:
Dr. Edith Goldeband, Geschäftsführerin
des Büros des Österreich–Konvents
Dr. Gerald Grabensteiner, beigezogen vom
Vorsitzenden
Dr. Claudia Kroneder-Partisch, beigezogen
vom Vorsitzenden
Dr. Clemens Mayr, beigezogen vom
Vorsitzenden
Mag. Michael Bauer,
beigezogen vom Vorsitzenden
Landtagsdirektor Dr. Helmut Hörtenhuber,
beigezogen von der stellvertretenden Vorsitzenden
Mag. Jochen Danninger, beigezogen vom
Präsidenten des Nationalrates
Dr. Marlies Meyer, beigezogen von der
Abgeordneten zum Nationalrat Dr. Eva Glawischnig
Mag. Ronald Faber, beigezogen vom
stellvertretenden Vorsitzenden
Mag. Katharina Peschko-Gruber, beigezogen
von Klubobmann Herbert Scheibner
Mag. Bernhard Rochowanski, beigezogen vom Klubobmann Herbert Scheibner
Dr. Cornelia Mittendorfer, beigezogen vom Mitglied des
Verfassungsgerichtshofes
Tagesordnung:
1.)
Protokoll der letzten Sitzung
2.)
Nächste Sitzung des Österreich-Konvents
3.)
Kompetenzverteilung
4.)
Demokratie und Kontrolle
5.)
Reform der Verwaltung
6.)
Allfälliges
Die Mitglieder des Präsidiums nehmen Bezug auf
aktuelle Stimmen in den Medien und halten fest, dass Sie die bisher insb in den
Ausschüssen des Konvents geleisteten Arbeiten schätzen und daher nicht von
einem Scheitern des Konvents gesprochen werden kann.
zu 1.) Protokolle
der letzten Sitzung
Das Präsidium nimmt keine Ergänzungen zu den
Protokollen der letzten Sitzungen vor.
zu 2.) Nächste
Sitzung des Österreich-Konvents
Der Vorsitzende berichtet über das Ergebnis der
Umfrage betreffend eine Verlegung der für 29. November 2004 in Aussicht
genommenen Sitzung des Konvents auf den 1. Dezember 2004. Die Mitglieder des
Konvents zeigten durchaus Verständnis für die kurzfristige Verlegung. Im
Hinblick auf die kritischen Stimmen wird vereinbart, dass jene Mitglieder, die
an den Beratungen des Konvents am 1. Dezember 2004 ab 10.00 Uhr nicht teilnehmen können, in der Sitzung
des Konvents am 10. Dezember 2004
die Möglichkeit erhalten, auch eine Wortmeldung zu folgender Tagesordnung vom
1. Dezember abzugeben:
1.)
Beratung
über den vom Präsidium vorgelegten Bericht zum Ergänzungsmandat des Ausschusses
3 Staatliche Institutionen
2.)
Beratung
über den vom Präsidium vorgelegten Bericht des Ausschusses 5 Aufgabenverteilung
zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zum Ergänzungsmandat
3.)
Beratung
über den vom Präsidium vorgelegten Bericht des Ausschusses 6 Reform der
Verwaltung zu den drei Mandatsergänzungen
4.)
Beratung
über den vom Präsidium vorgelegten Bericht über die gemeinsamen Beratungen der
Ausschüsse 6 und 7
5.)
Beratung
über den vom Präsidium vorgelegten ergänzenden Bericht des Ausschusses 7
Strukturen besonderer Verwaltungseinrichtungen
6.)
Beratung
über den vom Präsidium vorgelegten Bericht zum Ergänzungsmandat des Ausschusses
8 Demokratische Kontrollen
7.)
Beratung
über den vom Präsidium vorgelegten Bericht zum Ergänzungsmandat des Ausschusses
9 Rechtsschutz und Gerichtsbarkeit
zu 3.) Kompetenzverteilung
Die Beratungen des Präsidiums konzentrieren sich
auf die Themen Grundstruktur (Zwei
oder Drei-Säulen), Mechanismus der dritten Säule, gemeinsame
Landesgesetzgebung, Kompetenzzuordnungsgesetz, Bundesrat (Funktion,
Zusammensetzung) sowie ausgewählte Kompetenztatbestände und ihre Zuordnung.
Das Präsidium diskutiert die Eckpunkte einer neuen
Kompetenzverteilung unter besonderer Berücksichtigung folgender Textvorschläge:
- ÖVP: "ÖVP-Vorschlag zur Kompetenzverteilung und
zu den Rechten des Bundesrates"
- Dr. Schnizer:
"Diskussionsvorschlag für die Verteilung der
Gesetzgebungskompetenzen"
- FPÖ:
"Vorschlag zur Schaffung einer verpflichtenden und einer freiwilligen
gemeinsamen Landesgesetzgebung durch den Bundesrat"
Das Präsidium
stimmt darin überein, dass im Bereich der Kompetenzverteilung ein Reformbedarf
gegeben ist; eine Annäherung der in Rede stehenden unterschiedlichen Modelle
schwer fallen wird. Alle
Vorschläge sehen die Zusammenfassung der derzeit bestehenden
Kompetenztatbestände zu größeren Kompetenzfeldern vor. Nicht alle Mitglieder
des Präsidiums sind von einem Drei-Säulen-Modell überzeugt; in jedem Fall
sollte eine dritte Säule möglichst schlank bleiben. Auch die Vorstellungen über
die Befüllung und den Gesetzgebungsmechanismus in der dritten Säule
divergieren:
ÖVP-Modell:
Der dritten Säule werden v.a. jene Kompetenzen zugewiesen, die derzeit
Grundsatz- oder Bedarfsgesetzgebung sind; es handelt sich überwiegend um
verfahrensrechtliche Kompetenzen. Die Gesetzgebung in der dritten Säule erfolgt
durch den Nationalrat mit Zustimmung des Bundesrats sowie von fünf Ländern
(Landeshauptleute).
SPÖ-Modell:
Die dritte Säule enthält materielle Kompetenzen. Über die Inanspruchnahme der
Kompetenz durch den Bund entscheidet der Bundesrat.
FPÖ-Modell:
Das Modell sieht eine freiwillige gemeinsame Landesgesetzgebung durch den
Bundesrat vor. Mindestens die Hälfte der Vertreter eines Landes im Bundesrat
kann die Erlassung eines gemeinsamen Landesgesetzes beantragen. Diese Gesetze
des Bundesrates gelten nur für jene Bundesländer (mindestens zwei), deren
Bundesratsmitglieder die Geltung nicht (mehrheitlich) ausgeschlossen haben. Das Modell sieht somit neben den Kompetenzbereichen der
Bundesgesetzgebung und der Landesgesetzgebung eine verpflichtende gemeinsame
Landesgesetzgebung des Bundesrates als "dritte Säule" vor, der eigene
Kompetenzen zugeordnet werden können. Neben diesen für alle Länder geltenden
gemeinsamen Landesgesetzen in einem getrennten Kompetenzbereich der
verpflichtenden gemeinsamen Landesgesetzgebung ist auch die Möglichkeit
freiwilliger gemeinsamer Landesgesetze zweier oder mehrerer Länder im Weg des
Bundesrats im Kompetenzbereich der Landesgesetzgebung vorgesehen, wobei diese
Landesgesetze nur in den daran beteiligten Ländern Gültigkeit haben. Jedes
gemeinsame Landesgesetz bedarf eines entsprechenden Antrags der Mehrheit der
Vertreter zumindest eines Landes im Bundesrat, die Beschlussfassung erfolgt mit
Stimmenmehrheit der von den betroffenen Ländern entsendeten Mitglieder des
Bundesrats, die Kundmachung im Wege der Landesgesetzblätter. Bei
Auslegungsproblemen hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung
kann ein Vermittlungsausschuss der beteiligten Gesetzgebungsorgane einberufen
werden."
Das Präsidium
setzt sich mit der Frage auseinander, in welcher Weise der Inhalt der neuen
großen Kompetenzfelder bestimmt werden soll (d.h. die bisher bestehenden
Kompetenztatbestände den neuen Kompetenzfeldern zugeordnet werden sollen). Ein
Teil des Präsidiums spricht sich für die Zuordnung durch ein
Kompetenzzuordnungsgesetz aus, das mit Zustimmung des Bundesrates und von fünf
Landeshauptleuten zu erlassen und innerhalb der Kompetenzfelder mehr
Flexibilität durch eine mögliche Verschiebung von Kompetenztatbeständen ohne
Änderung der Verfassung erlaubt.
Andere
Präsidiumsmitglieder sprechen sich dafür aus, die Konkretisierung der
Kompetenzfelder in den Erläuterungen vorzunehmen. Dies könnte etwa dadurch
erfolgen, dass die neuen Kompetenzfelder von ihrem Wortlaut ausgehend unter
Rückgriff auf die Materialien zu bestimmen sind, die bestimmte Mindestinhalte
in Form eines Kompetenzspiegels festlegen. Prinzipielle Bedenken bestehen auch
gegen eine Einbindung von Exekutivorganen in den Gesetzgebungsprozess zur
Festlegung von Kompetenzen.
Im Präsidium
besteht Konsens, dass der Bundesrat als Länderkammer weiter bestehen soll.
Teilweise wird für die Beibehaltung der derzeit geltenden Bestimmung über die
Zusammensetzung des Bundesrates plädiert. Ein Vorschlag sieht die zwingende
Mitgliedschaft der Landeshauptleute im Bundesrat vor. Abgesehen davon soll sich
der Bundesrat nach Ansicht zweier Präsidiumsmitglieder aus Landtagsabgeordneten
zusammensetzen müssen. Erwogen wird auch die Direktwahl des Bundesrates.
Es besteht
Konsens, dass die angestrebte frühzeitige Einbeziehung des Bundesrates in das
Gesetzgebungsverfahren des Bundes nicht auf verfassungsgesetzlicher Ebene,
sondern im Geschäftsordnungsgesetz des Nationalrates geregelt werden kann.
Ferner diskutiert das Präsidium die Formulierung und
Zuordnung ausgewählter Kompetenztatbestände. Insbesondere wird der
Begriffsinhalt der Kompetenz Umweltschutz in den konkreten Vorschlägen der ÖVP,
SPÖ und Grüne insbesondere im Hinblick auf ein einheitliches Anlagenrecht
miteinander verglichen.
zu 4.) Demokratie
und Kontrolle
Die Beratungen des Präsidiums beginnen mit dem
Thema Wahlrecht (Alter, Ausländer, Briefwahl, Prozentklausel, Direktwahl von
Landeshauptmann/frau, Dauer der Legislatur-periode).
Hinsichtlich der Absenkung des Wahlalters auf
kommunaler Ebene kann ein Konsens für das aktive Wahlrecht ab dem vollendeten
16. Lebensjahr erzielt werden. Dieses Wahlalter wird auch für Volksbegehren
(nicht jedoch für Volksabstimmungen) erwogen. Eine Annäherung der Standpunkte
zum Ausländerwahlrecht wird nicht erreicht. Auch zur Direktwahl von
Landeshauptleuten werden im Präsidium weiterhin unterschiedliche Standpunkte
vertreten.
Das Präsidium befürwortet ein abgestuftes System
der Briefwahl:
* für die Bundesebene, wenn sich der/die Wahlberechtigte
zum Zeitpunkt der Wahl außerhalb des Bundesgebietes aufhält;
*für die Landesebene, wenn sich der/die
Wahlberechtigte zum Zeitpunkt der Wahl außerhalb des Bundeslandes aufhält;
* für Kommunalwahlen, wenn sich der/die
Wahlberechtigte zum Zeitpunkt der Wahl außerhalb seines Wahlgebietes aufhält.
Die Briefwahl soll jedoch nicht für den Fall
eröffnet werden, dass die Wahlbehörde
nur aus gesundheitlichen
Gründen, nicht aufgesucht werden kann.
Das Büro des Konvents wird ersucht zur Prozentklausel
-wonach der Grundsatz des Verhältniswahlrechts durch eine Mindestprozentklausel
von maximal 5% eingeschränkt werden kann, wobei der Wahlrechtsgesetzgeber diese
Obergrenze unterschreiten können soll - einen Textvorschlag auszuarbeiten.
Der Vorschlag für eine Verlängerung der
Legislaturperiode auf einheitlich fünf Jahre kann nicht konsentiert werden.
Das geltende Bundes-Verfassungsrecht (Art. 53
B-VG) verlangt zur Einsetzung von Unter-suchungsausschüssen einen
Mehrheitsbeschluss des Nationalrates. Ein Teil des Präsidiums schlägt die
Einführung eines Minderheitenrechts zur Einsetzung samt einem
Streitbeilegungsmechanismus beim VfGH vor (Textvorschlag Dr.Kostelka). Bei
einem anderen Teil des Präsidiums besteht die Bereitschaft, das Erfordernis
einer Beschlussfassung im B-VG entfallen zu lassen und die näheren Regelungen
im Geschäftsordnungsgesetz des Nationalrates zu treffen, das auch inhaltliche
Voraussetzungen für die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses vorsehen können soll (zB Vorliegen
eines Rechnungshofberichtes) Über
das Organstreitverfahren bestehen
unterschiedliche Auffassungen .
Zum Vorschlag für ein eigenständiges
Organstreitverfahren (NR bzw BR gegenüber der Bundesregierung) zur
Effektuierung der Kontrollrechte findet sich kein Konsens.
In Bezug auf das Thema Unvereinbarkeit
(Eckpunkte wie Offenlegung, Minderheitenrecht; Regierungsamt/
Vertretungskörper) befürwortet das Präsidium einen zentralen Verfassungsartikel
und ein Verfassungsausführungsgesetz. Über die konkrete Ausgestaltung der
Verfassungsbestimmung besteht in einigen Punkten DissensDas Präsidium erachtete
die Mitgliedschaft in einer Bundesregierung mit einem Mandat im Nationalrat und
in einem Landtag sowie die Mitgliedschaft in einer Landesregierung mit einem
Mandat im Nationalrat bzw im Landtag für unvereinbar. Ferner wird im Präsidium
Raum für einen Ausbau der wirtschaftlichen Unvereinbarkeit (Offenlegung)
gesehen. In diesem Zusammenhang wird auch der von Dr. Eva Glawischnig
eingebrachte Vorschlag vom 16. November 2004 „Einkommensberichte des
Rechnungshofes“ andiskutiert. Das Bezügebegrenzungsgesetz soll wie das
Unvereinbarkeitsgesetz ein Verfassungsausführungsgesetz werden.
Hinsichtlich der Vorschläge zur
Weiterentwicklung der Volksanwaltschaft kann im Präsidium kein Konsens für eine
Befugnis zur Sonderberichterstattung an den Nationalrat, für eine Ermächtigung
zur Anfechtung von Gesetzen beim VfGH bzw für Amts-beschwerden zur Wahrung des
Gesetzes vor dem VfGH bzw dem VwGH gefunden werden. Ein Teil des Präsidiums
spricht sich für eine Ausdehnung der Kompetenzen der Volksanwaltschaft auf
ausgegliederte Rechtsträger (GIS, HL-AG ua mit monopolartiger Stellung) aus,
wobei manche diese Ausdehnung auf
hoheitliche Funktionen beschränkt sehen wollen . Teilweise Zustimmung
findet der Vorschlag, dass für eine Nachnominierung die Mehrheitsverhältnisse
zum Zeitpunkt der Nachnominierung maßgeblich sein sollen. Konsens besteht zur
Frage, dass Volksanwälte mit
Zwei-Drittel-Mehrheit abgewählt werden können .
In Bezug auf den Vorschlag, die Überprüfung der
Gebarung von Gemeinden mit weniger als 20.000 Einwohnern durch den Rechnungshof
auch ohne einen Beschluss der Landesregierung zu ermöglichen, wird darauf
verwiesen, dass teilweise (in Oberösterreich) eine Prüfungsbefugnis für
Gemeinden als Gutachter der Landesregierung besteht. In der Praxis sollen
Doppelprüfungen von Bundes- und Landesrechnungshöfen vermieden werden. Hiezu
wird auf die Resolution des Rechnungshofes und die Landeskontroll-einrichtungen
hingewiesen, die eine generelle Prüfungsbefugnis
für alle Gemeinden befürwortet und Doppelprüfungen durch eine abgestimmte
Vorgangsweise der Kontrolleinrichtungen in Hinkunft ausschließt. Die Resolution
wird im Präsidium unterstützt, wobei in diesem Zusammenhang die hervorragende
Qualifikation der Bediensteten aller Rechnungshöfe anerkannt wird. Es besteht
kein Konsens für den Vorschlag, die Prüfungszuständigkeit des RH dort
auszuschließen, wo eine solche Zuständigkeit der Landeskontrolleinrichtungen
besteht. Für eine generelle Prüfungs-befugnis des Rechnungshofes bei Gemeinden
unter 20 000 Einwohner besteht im Präsidium kein Konsens. Von einem Teil des
Präsidiums wird die Meinung vertreten, dass jedenfalls ein Rechnungshof diese
Gemeinden prüfen soll, wobei dies primär die Landesrechnungshöfe sein sollen.
Eine einheitliche Prüfungsbefugnis für den
Rechnungshof wie auch für die Landesrechnungshöfe für Unternehmungen, an denen
die öffentliche Hand mit 25 % beteiligt ist, bedeutete, dass der Rechnungshof, wie derzeit bereits die
Landesrechnungshöfe in Burgenland und in der Steiermark, derartige
Unternehmungen auch prüfen kann, ohne den Nachweis einer „Beherrschung“, dh
eines wirtschaftlichen oder organisatorischen Einflusses der öffentlichen Hand
auf die Unternehmung. Konsensfähig ist dieser Vorschlag für
Aktiengesellschaften ab einer Beteilung der öffentlichen Hand von 25 % (plus
eine Aktie). Das Präsidium stärkt die Unabhängigkeit des Rechnungshofes ferner,
in dem die Abwahl des Präsidenten des Rechnungshofes an eine qualifizierte
Mehrheit gebunden wird. Keine Einigkeit besteht hingegen darüber, die Wahl des
RH-Präsidenten an eine qualifizierte Mehrheit oder einen Vorschlag der
Opposition zu binden.
Die Themen Kontrollausschuss, Auskunftsrecht,
direkte Demokratie (Volksbefragung, Volksbegehren; obligatorische
Volksabstimmung nach Volksbegehren), Kontroll- und Minderheitenrechte in
Gemeinden und Landtagen, Kompetenzen des Bundespräsidenten
Verfassungsrechtliche Sonderstellung Wien werden am 29. November d.J.
beraten.
zu 6.) Allfälliges