Anwesende:
Ausschussmitglieder
(Vertreter):
Univ.Prof.
Dr. Bernd-Christian Funk (Vorsitzender)
Mag.
Bernhard Achitz (Vertretung
für Friedrich Verzetnitsch)
Dr.
Maria Berger
Prof.
Christine Gleixner
Univ.Prof.
DDr. Christoph Grabenwarter
Mag.
Walter Grosinger (Vertretung
für Dr. Ernst Strasser)
Mag.
Joachim Preiss (Vertretung
für Mag. Herbert Tumpel)
Univ.Prof.
Dr. Bernhard Raschauer (Vertretung
für
Univ.Prof.
Dr. Reinhard Rack)
Dr.
Johann Rzeszut
Mag.
Terezija Stoisits
Externe Experten:
Hon.Prof.
Dr. Josef Cerny
Univ.Prof.
Dr. Michael Holoubek
Univ.Prof.
Dr. Franz Marhold
Univ.Prof.
Dr. Walter Schrammel
Hon.Prof.
Dr. Gottfried Winkler
Weitere Teilnehmer/Teilnehmerinnen:
Mag.
Jochen Danninger (Büro
Univ.Prof. Dr. Andreas Khol)
Mag.
Ronald Faber (Büro
Univ.Prof. Dr. Heinz Fischer)
Dr.
Marlies Meyer (Büro
Dr. Eva Glawischnig)
Mag.
Katharina Peschko-Gruber (Büro
Herbert Scheibner/Dr. Dieter
(vormittags)/ Böhmdorfer)
Mag.
Bernhard Rochowanski (nachmittags)
Dr. Rosi
Posnik (Büro
Dr. Claudia Kahr)
Univ.Doz. Dr. Hanspeter Hanreich (beigezogen
von Univ.Prof. Dr. Bernhard Raschauer)
Dr.
Thomas Hofbauer (beigezogen
von Prof. Helmut Mader)
Dr.
Raoul Kneucker (beigezogen
von Prof. Christine Gleixner)
Mag.
Gerda Marx (beigezogen
von
Univ.Prof.
Dr. Bernd-Christian Funk)
Dr.
Claudia Rosenmayr-Klemenz (beigezogen
von
Univ.Prof.
DDr. Christoph Grabenwarter)
Mag.
Thomas Sperlich (beigezogen
von Mag. Terezija Stoisits)
Büro des
Österreich-Konvents:
Mag.
Birgit Caesar (fachliche
Ausschussunterstützung)
Monika
Siller (Ausschusssekretariat)
Entschuldigt:
Herbert
Scheibner (stellvertretender
Vorsitzender)
Mag. Herbert Haupt
Prof.
Ing. Helmut Mader
Beginn: 10.00
Uhr
Ende: 16.20
Uhr
Tagesordnungspunkte:
1.)
Begrüßung und Feststellung der Anwesenheit
2.)
Genehmigung des Protokolls der letzten Sitzung
3.)
Berichte
4.)
Expertenhearing von Hon.Prof. Dr. Josef Cerny, Univ.Prof. Dr. Michael
Holoubek, Univ.Prof. Dr. Franz Marhold, Univ.Prof. Dr. Walter Schrammel und
Hon.Prof. Dr. Gottfried Winkler zum Thema „soziale Grundrechte“
5.)
Fortsetzung der Themenbehandlung in merito: konkrete Vorschläge für
einzelne Grundrechte (soziale
Grundrechte)
6.) Allfälliges
Der Ausschussvorsitzende begrüßt die Mitglieder des
Ausschusses 4 und die weiteren Anwesenden und stellt die Beschlussfähigkeit
fest.
Tagesordnungspunkt 2: Genehmigung des Protokolls
der letzten Sitzung
(22. März 2004)
Das
Protokoll der fünfzehnten Sitzung vom 22. März 2004 wird mit folgender Maßgabe
genehmigt (Ergänzungen wurden bereits eingearbeitet):
Zu
Seite 4, Art. x Abs. 4:
Das
Protokoll wird wie folgt ergänzt:
Variante 5
(Vorschlag Grabenwarter):
Art. 11 Abs. 1 des Entwurfes von Univ.Prof. DDr.
Grabenwarter nimmt im Wortlaut auf kollektive Maßnahmen nicht Bezug, geht aber
davon aus, dass die Freiheit zu solchen Maßnahmen von der Koalitionsfreiheit
erfasst ist (Art. 11 Abs. 3 in Verbindung mit Ziffer 3 der dazugehörigen
Erläuterungen).
Der Ausschussvorsitzende berichtet über die Fertigstellung
der Berichte der Ausschüsse 6 (Verwaltungsreform) und 9 (Rechtsschutz und
Gerichtsbarkeit) und über neue externe Schreiben. Die neuen Textvorschläge von
der Ökumenischen Expertengruppe (überarbeiteter Textentwurf zur Glaubens-,
Gewissens- und Religionsfreiheit; überarbeitete Erläuterungen zu den sozialen
Grundrechten) wurden den Ausschussmitgliedern bereits auf elektronischem Weg
zur Kenntnis gebracht.
Hon.Prof. Dr. Josef Cerny, Univ.Prof. Dr. Michael Holoubek,
Univ.Prof. Dr. Franz Marhold, Univ.Prof. Dr. Walter Schrammel
und Hon.Prof. Dr. Gottfried Winkler halten Referate zum Thema „soziale
Grundrechte“ (siehe Anlagen 1 bis 3 zum Protokoll).
Hon.Prof. Dr. Cerny berichtet
über die Abläufe bei der Grundrechtsreformkommission,
deren Mitglied er war. Hinsichtlich
der Formulierung sozialer Grundrechte war der politische Konsens damals sehr
weit; so lag bereits der Entwurf einer Regierungsvorlage für ein BVG über
wirtschaftliche und soziale Rechte vor.
Zur aktuellen Entwicklung meint er,
dass eine Reform der bestehenden Grundrechte – unabhängig vom
Österreich-Konvent – unabdingbar sei. Die Einführung sozialer Grundrechte sei
nicht mehr eine Frage des Ob, sondern des Wie, und setze ein geändertes
Grundrechts- und Verfassungsverständnis voraus. Dabei sei auch eine
Orientierung an internationalen Vorgaben erforderlich (EMRK,
UN-Menschenrechtspakte, EU-Grundrechte-Charta).
Die EU-Grundrechte-Charta stelle
einen Mindeststandard dar, der von den Mitgliedstaaten – je nach sozialem
Standard – auch überschritten werden könne.
Ein Katalog von sozialen Grundrechten
müsse kurze, prägnante verständliche und durchsetzbare Bestimmungen enthalten
mit einem unmittelbaren Anspruch auf Durchsetzung vor den Gerichten, also nicht
nur Gesetzgebungsaufträge an den Staat. Dies schließe nicht aus, dass der
Katalog zusätzlich Programmsätze bzw. Staatszielbestimmungen enthalten könne, welche als
Auslegungsrichtlinien auch normative Bedeutung hätten.
Die Rechtsschutzmöglichkeiten seien
zu erweitern, bspw. durch Kollektivbeschwerden bzw. kommissarischen
Rechtsschutz oder Staatshaftungsansprüche im Sinne der Rechtsprechung des EuGH
bei Verletzung des Gemeinschaftsrechts.
Univ.Prof. Dr. Holoubek meint, es sei eine bewusste
Wertentscheidung, ob bzw. in welcher Form soziale Grundrechte in einen
Grundrechte-Katalog aufgenommen werden. Jedenfalls sei der Standard der
EU-Grundrechte-Charta nicht zu unterschreiten.
Er spricht das traditionelle Verständnis an, wonach soziale
Grundrechte konkrete Leistungsansprüche darstellen, welche beim VfGH
einklagbar sein müssen.
Als neue Herangehensweise empfiehlt er fließende Übergänge
zwischen sozialen und liberalen Grundrechten. Als Beispiel führt er den Gleichheitssatz
an, aus dem auch Leistungsansprüche ableitbar seien (Bsp. VfGH-Erkenntnis
bezüglich einer Minimalentlohnung für Rechtspraktikanten). Primär sei zu
unterscheiden zwischen grundrechtlichem Individualrechtsschutz und dem Schutz
kollektiver Interessen („Grundrechte der dritten Generation“, z.B. Schutz der
Umwelt).
Univ.Prof. Dr. Holoubek schlägt vor, zunächst soziale
Grundrechte zu formulieren, die Individualrechte verkörpern, also „soziale
Grundrechte im engeren Sinn“. Diese würden sich nicht wesentlich von liberalen
Grundrechten unterscheiden. Dabei seien möglichst konkrete Formulierungen
anzustreben; so enthält die EU-Grundrechte-Charta bspw. kein allgemeines „Recht
auf Arbeit“, sondern konkret ein „Recht auf Zugang zu einem unentgeltlichen
Arbeitsvermittlungsdienst“.
Dadurch sei auch die Beseitigung von Vorurteilen möglich,
die häufig gegen die Schaffung sozialer Grundrechte vorgebracht werden, v.a.
die Frage der Durchsetzbarkeit (eine entsprechende Ausgestaltung wäre möglich)
und der Kostenfolgen (dies unterscheide soziale Grundrechte nicht von den
sonstigen Grundrechten).
Schließlich betont der Vortragende, dass soziale Grundrechte
innovationsoffen (also offen für zukünftige Entwicklungen) sein müssten und
nicht dazu missbraucht werden dürfen, konkrete gesetzliche Maßnahmen und damit
auch konkrete politische Problemlösungen festzuschreiben.
Univ.Prof. Dr. Marhold verweist darauf, dass
Grundrechte justiziabel, also individuell oder kollektiv durchsetzbar sein
müssten (einklagbare Leistungspflicht); der Staat würde dabei in seiner Rolle
als Leistungsstaat gefordert.
Er sieht bei der Formulierung sozialer Grundrechte die
Gefahr, dass der sozialpolitische Gestaltungsspielraum auf Verfassungsebene
eingeengt werden könnte und einfachgesetzliche sozialpolitische Fragen auf
Verfassungsebene verlagert werden könnten. Weiters sieht er die Gefahr, die
Glaubwürdigkeit der Verfassung in Frage zu stellen, wenn verfassungsrechtliche
Gewährleistungen wegen des fehlenden finanzpolitischen Spielraums nicht
durchsetzbar sind; in diesem Zusammenhang verweist er auch auf die europäische
Rechtslage, insbesondere den Stabilitätspakt.
Ein Grundrechte-Katalog bzw. die Formulierung sozialer
Grundrechte seien daher in Übereinstimmung mit der europäischen Integration
voranzutreiben, wobei die europäischen Vorgaben (EU-Grundrechte-Charta) als
Mindestnormen anzusehen sind.
Univ.Prof. Dr. Schrammel
fordert Ehrlichkeit bei der Formulierung sozialer Grundrechte und weist auf
mögliche Kostenfolgen hin (Bsp. Pflegeleistungen). Darüber hinaus stellt er die
Frage, für wen soziale Grundrechte etwas bewirken sollen; viele Rechte seien
bereits auf anderer (unterverfassungsgesetzlicher) Ebene geregelt.
Der Vortragende betont, dass soziale
Grundrechte Innovation nicht behindern sollen (bspw. keine Verankerung der
Sozialversicherung in der Verfassung). Er empfiehlt, keine eigene, völlig
autonome Lösung anzustreben, sondern im Kontext der EU-Grundrechte-Charta zu
bleiben, welche nicht zu unterschreiten wäre.
Hon.Prof. Dr. Winkler meint,
dass sich die Bürger vom Österreich-Konvent Aussagen zu sozialen Grundrechten
(bzw. zur „Solidarität“ gemäß
Kapitel IV der EU-Grundrechte-Charta) erwarten.
Sozialgestaltungsaufträge seien
bereits in völkerrechtlichen Dokumenten enthalten, zu deren Beachtung sich
Österreich völkerrechtlich verpflichtet hat (im sog. „Mezzanin“, also oberhalb
einfacher Gesetze, aber unterhalb der Verfassung).
Die unmittelbare Durchsetzbarkeit
(Einklagbarkeit) von sozialen Grundrechten würde letztlich zu Sozialgesetzen
in Verfassungsrang führen. Neben dem Problem der unmittelbaren
Durchsetzbarkeit verweist er auch auf das Problem einer möglichen
(unmittelbaren) Drittwirkung. Daher seien soziale Grundrechte nicht als
subjektiv durchsetzbare Rechte, sondern als Gewährleistungsverpflichtungen
des Staates bzw. als Gewährleistungsaufträge an den einfachen Gesetzgeber zu
formulieren.
Als sozialpolitische Ziele, welche
in Form von Gewährleistungsaufträgen an die Gesetzgebung zu formulieren seien,
nennt er:
(a) den Schutz des Einzelnen
vor den Auswirkungen der sozialen Risiken Krankheit, Arbeitsunfähigkeit infolge
Krankheit, Invalidität, Arbeitsunfall und Berufskrankheit, Alter,
Arbeitslosigkeit und Pflegebedürftigkeit;
(b) die Sicherung der
materiellen Existenz bei Notlage (umfassend insbesondere Unterhalt und
Wohnung);
(c) den Schutz der
menschlichen Arbeit durch Gewährleistung menschengerechter Arbeitsbedingungen
einschließlich des Arbeitszeitschutzes;
(d) den Schutz von Kindern
und Jugendlichen im Arbeitsleben;
(e) den kostenlosen Zugang zu
Arbeitsvermittlung und Berufsberatung;
(f) den Schutz und die
Förderung Behinderter; sowie
(g) den Ausgleich der
Familienlasten.
Hinsichtlich des Rechtsschutzes vertritt Hon.Prof. Dr.
Winkler die Ansicht, dass der VfGH die Kontrolle über die Einhaltung der
Gestaltungsaufträge ausüben sollte. Bei der Staatshaftung verweist er auf das
Europarecht (Staatshaftung bei mangelhafter Umsetzung europarechtlicher Bestimmungen).
In der weiteren Diskussion geben die Experten
folgende Stellungnahmen ab:
Hon.Prof. Dr. Cerny meint,
dass die Regelung sozialer Grundrechte legistisch bewältigbar sei; dazu gäbe es
Vorbilder. Mit der Aufnahme sozialer Grundrechte in die Verfassung werde kein
Bekenntnis zu einem bestimmten Wirtschafts- oder Sozialsystem abgelegt.
Gegen die Übernahme der Schranken
aus der EU-Grundrechte-Charta äußert er Vorbehalte; dies würde lediglich zu
allgemeinen Generalklauseln führen.
Wesentlich sei die Durchsetzbarkeit
sozialer Grundrechte, wobei die Individualbeschwerde nicht generell bei allen
sozialen Grundrechten greifen würde. Der VfGH müsse weiterhin der zentral
zuständige Gerichtshof bleiben; eine allfällige Überlastung des VfGH sieht er
nicht.
Univ.Prof.
Dr. Holoubek vertritt ebenfalls die Auffassung, dass die Definition des
Schutzbereiches legistisch bewältigbar sei.
Die
Einführung sozialer Grundrechte bedeute nicht, dass dies schrankenlos erfolge.
Es gäbe unterschiedliche Ausprägungen von sozialen Grundrechten: spezifische
Ausformungen des Gleichheitssatzes, Verfahrensgarantien, Grundrechte mit
Gesetzesvorbehalt (bspw. wie bei liberalen Grundrechten: „nach Maßgabe der
Gesetze“). Hinsichtlich der Differenzierung durchsetzbare/nicht-durchsetzbare
soziale Grundrechte verweist er auf Art. 52 Abs. 5 der EU-Grundrechte-Charta.
Univ.Prof. Dr. Marhold macht darauf aufmerksam,
dass bei der
Einengung des Gestaltungsspielraums des einfachen Gesetzgebers durch soziale
Grundrechte Zielkonflikte
auftreten könnten; die Abwägung zwischen den sozialen Grundrechten
werde dann politisch entschieden.
Ein sozialer Grundrechte-Katalog wäre bspw. völlig
irrelevant, wenn er in Konflikt mit der Dienstleistungs- und
Warenverkehrsfreiheit der EU stünde. Daher sei ein Grundrechte-Katalog
harmonisiert mit der europäischen Entwicklung zu formulieren; bei den sozialen
Grundrechten solle man sich auf die Formulierung von Staatszielbestimmungen
beschränken.
Bei der Kostenfrage vertritt Univ.Prof. Dr. Marhold
die Ansicht, dass soziale Grundrechte zu einem materiellen Verteilungskonflikt
auf Verfassungsebene führen könnten.
Univ.Prof. Dr. Schrammel schließt sich der
Meinung seines Vorredners an. Bei individuell durchsetzbaren sozialen
Grundrechten seien Verteilungskonflikte vorhersehbar, welche politisch
entschieden würden. Hinsichtlich des Rechtsschutzes halte er weder den VfGH
noch die Gerichtsbarkeit für geeignet, weil es um die Entscheidung von
Interessenskonflikten gehe.
Hon.Prof. Dr. Winkler spricht sich für die
Formulierung von Gewährleistungsansprüchen oder Staatszielbestimmungen bei
sozialen Grundrechten, aber gegen subjektive Rechte aus. Bei sozialen Rechten
könne es nicht um die Sicherung des Status quo oder um die Festschreibung eines
bestimmten sozialpolitischen Standards gehen. Hinsichtlich der Durchsetzungsmöglichkeiten
bei Säumigkeit des Gesetzgebers verweist er auf internationale Vorbilder.
Abschließend dankt der Ausschussvorsitzende den
externen Experten für die Ausführungen.
Dem Ausschuss liegen die Teilsynopsen des
Ausschussvorsitzenden zur Behandlung der „sozialen Rechte“ vor (D-29 bis
D-38).
Der Ausschuss ist der Auffassung, dass in der künftigen
Verfassung Gewährleistungen mit sozialpolitischem Bezug enthalten sein sollten
(als Absage an eine reine „SpielregelVerfassung“). Dies erscheint schon
alleine aufgrund der Entwicklungen im europäischen Rechtsbereich, namentlich
der EU-Grundrechte-Charta, erforderlich, hinter die nicht zurück gegangen
werden soll.
Jedenfalls soll ein künftiger Grundrechtekatalog
Gewährleistungen betreffend das Arbeits- und Sozialrecht enthalten, wie sie in
Kapitel IV der EU-Grundrechte-Charta unter dem Titel „Solidarität“ enthalten
sind. Darüber hinaus gehend sind Garantien im Sozialbereich, z.B. betreffend
Rechte von Kindern und älteren Menschen, erforderlich.
Einzelne Mitglieder des Ausschusses sind der Auffassung,
dass die beispielhafte Aufzählung von Garantien im Sozialbereich um den
Gesundheitsschutz zu ergänzen ist.
Für die Umsetzung solcher Gewährleistungen stehen
verschiedene Wege zur Verfügung. Die Spannweite reicht von Bestimmungen
grundsätzlicher Art über institutionelle Garantien, Gestaltungsaufträge an die
Gesetzgebung bis hin zur Verankerung verfassungsgesetzlich gewährleisteter
subjektiver Rechte. Diese Lösungen werden je nach Inhalt und Durchsetzungsmöglichkeit
der einzelnen Gewährleistungen zu kombinieren sein.
Wenn der Weg der Schaffung subjektiver Rechte gewählt wird,
dann sollten nach Möglichkeit konkret fassbare Teilansprüche formuliert
werden, die dem betreffenden Grundrecht zugeordnet sind, z.B. „Recht auf Zugang
zu unentgeltlicher Arbeitsvermittlung“ im Rahmen von Grundrechten des
Arbeitslebens, „Recht auf medizinische Grundversorgung“ im Rahmen von Rechten
im Bereich des Schutzes der Gesundheit.
Die Arbeitnehmerinteressenvertretungen und die Vertreterin
der Grünen wollen eine inhaltliche Diskussion über die Formulierung der
einzelnen sozialen Grundrechte.
Dazu merkt der Vorsitzende an, dass ein solcher
Diskussionsverlauf aus Gründen der Zeit und der Ergebnisse des heutigen
Hearings seiner Auffassung nach weniger sinnvoll erscheint als der Versuch,
Konsens über allgemeine Grundsätze für eine künftige Kodifikation sozialstaatlicher
Garantien und sozialer Grundrechte zu suchen. Der diesbezüglich vom Ausschussvorsitzenden
unternommene Versuch findet bei einzelnen Ausschussmitgliedern Unterstützung,
kann jedoch in der heutigen Sitzung nicht zu Ende geführt werden.
Für die nächste Ausschusssitzung (17. Sitzung) ist die
Behandlung der „Fundamentalgarantien“ und allenfalls auch der „sozialen Grundrechte“
vorgeschlagen worden. Eine endgültige Entscheidung darüber ist noch nicht
erfolgt.
Bei der Sitzung am 3. Mai 2004 (18. Sitzung) werden
voraussichtlich die „Rechte der Volksgruppen, Gleichheitssatz,
Gleichbehandlung und Diskriminierungsschutz“ behandelt.
Die letzten beiden Sitzungen am 10. und 24. Mai 2004 (19.
und 20. Sitzung) werden für die Berichtsbesprechung verwendet.
Dienstag, 27.
April 2004, von 10.00 bis 16.00 Uhr
statt.
Der Ausschussvorsitzende dankt den Anwesenden für die
konstruktive Mitarbeit und schließt die Sitzung.
Vorsitzender
des Ausschusses 4: Fachliche
Ausschussunterstützung:
Univ.Prof. Dr. Bernd-Christian Funk e.h. Mag.
Birgit Caesar e.h.
3 Anlagen