Anwesende
Ausschussmitglieder:
Dr.
Peter Kostelka (Vorsitzender)
Prof.
Herwig Hösele (Stellvertretender
Vorsitzender)
Univ.
Doz. Dr. Peter Bußjäger (Vertretung
für Manfred Dörler)
Mag.
Heribert Donnerbauer (Vertretung
für Dr. Ernst Strasser)
Dieter
Egger
Johann Hatzl
Prof. Albrecht Konecny
Dr.
Evelin Lichtenberger
Dr.
Thomas Hofbauer (Für Prof.
Ing. Helmut Mader)
Entschuldigt:
Manfred
Dörler
Prof.
Ing. Helmut Mader
Univ.
Ass. Dr. Klaus Poier
Walter Prior
Dr. Ernst Strasser
Präsidium des Österreich-Konvents:
Dr.
Franz Fiedler
Weitere Teilnehmer:
Dr.
Marlies Meyer (für
Büro Dr. Eva Glawischnig)
Mag.
Bernhard Rochowanski (für
Büro Dr. Böhmdorfer)
Mag.
Maria R. Thierrichter (Begleitung
Univ. Ass. Dr. Klaus Poier)
Dr. Harald
Wögerbauer (für
Dr. Andreas Khol)
Büro des Österreich-Konvents:
Dr.
Ingrid Moser (fachliche
Ausschussunterstützung)
Valentina
Ashurov (Ausschusssekretärin)
Beginn: 10.00
Uhr
Ende: 14.30
Uhr
Tischvorlagen:
1.) Positionspapier der
Landeskontrolleinrichtungen
2.) Vergleich der gesetzlichen
Regelung der Landesrechnungshöfe von acht österreichi-
schen
Bundesländern
3.) Positionspapier
Städtebund/Februar 2004
4.) Gemeindebund Auswertung von Dr.
Moser
5.) Bundesumweltanwaltschaften;
Irresberger-Meyer
6.) Bundesumweltanwaltschaften;
Rosenmayr
7.) Berichtsentwurf
mit dem Stand 26. Februar 2004
8.) Arbeitsunterlage;Gemeindekontrolle;
Dr. Lichtenberger
9.) Arbeitsunterlage;Umweltanwaltschaft;
Dr. Lichtenberger
Tagesordnungspunkte:
1.)
Feststellung der Genehmigung des Protokolles der vierten Sitzung
2.)
Landesrechnungshöfe (unter Berücksichtigung des Positionspapieres der
Landeskon-
trolleinrichtungen)
3.)
Kontrollrechte der Gemeinden (auf Basis der Auswertung der Stellungnahmen des
Gemeindebundes
und des Städtebundes und der Auswertung von Fr. Dr. Moser hiezu)
4.)
Besondere Kontrollorgane (unter Berücksichtigung des Aufsatzes von Dr. Marlies
Meyer
zu den Landesumweltanwaltschaften und der beiden Papiere zur Bundesum- weltanwaltschaft)
Der Ausschussvorsitzende begrüßt die Teilnehmer sowie
den Vorsitzenden des Österreich-Konvents, Präsident des Rechnungshofes Dr.
Franz Fiedler.
Es findet eine Umreihung der Tagesordnung statt. TOP 1
(Feststellung der
Genehmigung des Protokolles der vierten Sitzung) wird TOP 3, TOP 2
(Landesrechnungshöfe) wird TOP 1, TOP 3 (Kontrollrechte der Gemeinden) wird TOP
2.
An die
Ausschussmitglieder verteilt wird eine Arbeitsunterlage von Dr. Eva
Lichtenberger zu den Bundes- und Landesumweltanwaltschaften vom 27. Februar
2004 sowie zu den Kontrollrechten der Gemeinden. Weiters verteilt wird eine
Stellungnahme des Bundesministeriums für Justiz zum Thema Amtsverschwiegenheit
und die vom Präsidenten Fiedler zur Verfügung gestellte Broschüre betreffend
die Deklaration von Lima.
Der
Vorsitzende des Österreich-Konvents, Präsident des Rechnungshofes Dr.
Franz Fiedler gibt eine Stellungnahme ab. Er dankt dem Vorsitzenden, den
Ausschussmitgliedern und den Mitarbeitern des Büros des Österreich-Konvents für
ihre engagierte und intensive Mitarbeit. Präsident Fiedler bestätigt den großen
Arbeitseinsatz, der von den Ausschüssen und vom Konvent geleistet wird. Es
liegen nunmehr Berichte von drei Ausschüssen (Ausschuss 1, Ausschuss 3 und
Ausschuss 7) vor. Die Berichte des Ausschusses 5 und 9 seien im Abschluss
begriffen. Präsident Fiedler weist daraufhin, dass Diskussionen über die
Verfassung in vielen europäischen Staaten stattgefunden haben oder stattfinden.
Insbesondere in der Schweiz habe ein langjähriger Diskussionsprozess
schließlich zu einer neuen Verfassung geführt. Trotzdem auch pessimistische
Stimmen über die Verfassungsdiskussion in Österreich geäußert würden, sei die
Entwicklung der Arbeiten positiv zu bewerten.
Der Vorsitzende unterstreicht die Äußerungen des
Vorsitzenden des Österreich-Konvents. Er weist daraufhin, dass der Diskussionsprozess
des Österreich-Konvents einmalig in der Österreichischen Diskussionskultur sei.
Obwohl es Teildebatten bereits seit über 80 Jahren gebe, habe es eine derart
breitgefächerte Verfassungsinitiative bisher noch nicht gegeben. Der Prozess
des Konvents diene auch dazu, die wichtigsten Argumente in allen Bereichen der
Bundesverfassung zu sammeln. Auch der stv. Vorsitzende, Prof. Hösele, tritt der
Ansicht des Konventsvorsitzenden bei und verweist auf die für die Zukunft
wertvolle Arbeit des Ausschusses 8, aber auch der übrigen Ausschüsse, denen er
angehört. Er vertritt die Ansicht, dass nur die Arbeiten des Konvents eine
reale Chance auf eine neue zeitgemäße Verfassung eröffnen.
Tagesordnungspunkt
1: Landesrechnungshöfe
(unter Berücksichtigung des Positi-
onspapieres der Landeskontrolleinrichtungen)
Diskussionsgrundlage ist das Positionspapier der
Landeskontrolleinrichtungen vom
12. Dezember 2003.
Rechnungshofpräsident Dr. Fiedler gibt eine
Stellungnahme betreffend das Verhältnis des Rechnungshofes zu den Landeskontrolleinrichtungen
ab. Grundsätzlich würden die Landesrechnungshöfe vom Rechnungshof positiv
gesehen. Zweimal im Jahr fänden gemeinsame Tagungen statt. Aus diesem Anlass
käme es auch zu einem Abgleich der Prüfungsinitiativen. Zur allfälligen
parallelen Prüfungszuständigkeit der Landeskontrolleinrichtungen und des
Rechnungshofes äußert er keine prinzipiellen Bedenken. Auch mit dem europäische
Rechnungshof bestehen seitens des RH Doppelkompetenzen. Die Kompetenzverteilung
in Österreich sei jedoch nicht optimal. Bei der Unternehmensprüfung sei der
Rechnungshof auf die 50%-ige Beteiligung beschränkt. Gebe es keine
Zuständigkeit der Landeskontrolleinrichtungen, so würden Unternehmungen mit
geringerer Beteiligung der öffentlichen Hand nicht geprüft. Außerdem sei es
dank der parallelen Prüfungszuständigkeit möglich, bundesweite Vergleiche z.B.
betreffend das Gesundheitswesen, Ausgliederungen oder die Auswirkungen des
Nulldefizits anzustellen. Daher spreche er sich nicht für die Aufhebung der
Überschneidungen der Prüfungszuständigkeit aus, sondern für eine Abstimmung
zwischen den Prüfungsvorgängen. Allerdings sollten keine Klauseln derart
geschaffen werden, dass etwa eine Kontrolleinrichtung dann nicht prüfen darf,
wenn eine andere Kontrolleinrichtung in einem Abstand von 2-3 Jahren bereits
geprüft hat. Eventuell könne man den Landesrechnungshöfen weitere Kompetenzen
einräumen, er habe jedoch Zweifel, ob dies in der Bundesverfassung zu verankern
sei. Das Bonner Grundgesetz sehe eine Verankerung der Landesrechnungshöfe nicht
vor. Der entsprechende Ort wäre in den Landesverfassungsgesetzen. – Zur
Forderung, dass die Stellung und Organisation der Landesrechnungshöfe der
Deklaration von Lima entsprechen solle, bemerkt Fiedler, dass dieser Deklaration
ein hoher Stellenwert, jedoch keine normative Kraft zukomme. Die dort
vertretenen Prinzipien seien die Weisungsfreistellung (Rechnungshöfe dürfen nur
Prüfungsaufträge bekommen); die freie Gestaltung der Prüfungsprogramme; die
finanzielle Unabhängigkeit; ein eigenes Budgetantragsrecht an den
Budgetgesetzgeber und die Verpflichtung zur Berichterstattung an die gesetzgebende
Körperschaft (auch unterjährig). Prüfungsrechte müssen effektiv sein (z.B. bei
Kompetenzkonflikten muss es eine Entscheidungsinstanz geben). Auch die
personelle Ausstattung sei von Relevanz (in Oberösterreich habe der Landesrechnungshof
26 Prüfer, in der Steiermark 20, in Tirol 6 und in Vorarlberg 5). Eine große Rolle spiele auch die Nähe
zum „geprüften“ Organ. Dies könne ein Vorteil, aber auch ein Nachteil sein.
Zusammenfassend sei zu bemerken, dass zu erheben sei, wo
Landeskontrolleinrichtungen nicht der Deklaration von Lima entsprechen und
welche Vorteile sich die Länder von einer allfälligen Verankerung der
Grundsätze dieser Deklaration in der Bundesverfassung erwarten.
Im Anschluss an die Stellungnahme des Präsidenten des
Rechnungshofes entwickelt sich eine Debatte. Festgestellt wird, dass in der
bisherigen Diskussion nicht von einer Einschränkung der Kompetenzen des Rechnungshofes
die Rede war, sondern von der ausdrücklichen Verankerung von
Landesrechnungshöfen im Bundesverfassungsgesetz. Bisher seien die Landesrechnungshöfe
nur in Art. 127c B-VG angesprochen, wo es heißt: „Schaffen die Länder für ihren
Bereich dem Rechnungshof gleichartige Einrichtungen, so kann durch
Landesverfassungsgesetz eine dem Art. 126a 1. Satz entsprechende Regelung (zur
Lösung von Kompetenzkonflikten) getroffen werden.“ Insbesondere sei
klarzustellen, dass die Länder nicht gänzlich auf dem Rechnungshof
entsprechende Einrichtungen verzichten können sollen. Weiters wird vertreten,
dass eine Verschränkung der Prüfungsaufgaben sinnvoll sei. Insbesondere seien
die länderübergreifenden Erfahrungen des Rechnungshofes zweckdienlich. Die
räumliche Distanz erleichtere mitunter die Prüfung. Allfällige Mindeststandards
in der Verfassung sollen sicher stellen, dass die Länder bei der Einrichtung
von Prüfinstanzen ein gewisses Niveau nicht unterschreiten. Auch Netzwerke
zwischen den Rechnungshöfen seien notwendig. Wichtig sei außerdem, keine Lücken
für das Abwenden einer Rechnungshofkontrolle zu lassen.
Eine andere Auffassung hält die Aufnahme einer
Bestimmung über die Landesrechnungshöfe in die Verfassung nicht für erforderlich.
Die Landeskontrolleinrichtungen hätten sich aus der Verfassungsautonomie der
Länder entwickelt. Doppelgleisigkeiten von Kontrollen seien zu vermeiden, eine
Koordination der Prüfinstanzen jedoch nicht in der Verfassung festzuschreiben.
Die Länder sollen weiterhin den Rechnungshof für zuständig erklären können,
sofern sie das wünschen. An der geltenden Verfassungsrechtgrundlage sei kein
Änderungsbedarf.
Dem gegenüber wird der Vorschlag diskutiert, etwa
folgenden Satz in das Bundesverfassungsgesetz aufzunehmen: „Schaffen die Länder
gleichartige Einrichtungen, so haben sie dem Rechnungshof entsprechende
Kompetenzen......“ Diese Variante findet jedoch keinen Konsens.
Hinsichtlich der Rechnungshofprüfung der Gemeinden
wird vorgebracht, dass hier Städtebund und Gemeindebund unterschiedliche Auffassungen
vertreten. Es erscheine jedoch sinnvoll, die Rechnungshofkontrolle der
Gemeinden zu den Landesrechnungshöfen zu verlagern. Auf Landesebene bestehe
derzeit nur die Gemeindeaufsicht nach Art. 119a B-VG. Das Instrument der
Gemeindeaufsicht entspreche jedoch nicht dem Prinzip der „Unabhängigkeit“ der
Prüfinstanz nach der Deklaration von Lima.
Zur Debatte steht weiters der Umstand, dass derzeit
Gemeindeverbände vom RH angesichts ihrer großen Zahl (ca. 1700) nur
stichprobenweise geprüft werden; außerdem Gemeinden unter 20 000 Einwohner nur
im Auftrag der Landesregierung. Das hätte zur Folge, dass diese Gemeinden damit
rechnen könnten, überhaupt nicht von einer unabhängigen Kontrolleinrichtung
geprüft zu werden. Die präventive Wirkung einer grundsätzlichen
Prüfungszuständigkeit für die Gebarung der Gemeinden sei aber nicht zu
unterschätzen.
Es wird auch daraufhin gewiesen, dass zwischen der
finanziellen Gemeindeaufsicht und der Gebarungskontrolle zu unterscheiden sei.
Wenn die Gebarung der Gemeinden geprüft werden solle, dann in Zukunft auch
durch Landesrechnungshöfe. Eine Ausnahme bestehe bereits jetzt für Gemeinden
über 20 000 Einwohner.
Dem gegenüber wird eingewendet, dass aufgrund der
Maastricht-Vorgaben eine gesamtwirtschaftliche Prüfung stattfinden müsse.
Derzeit könne der Rechnungshof aber nicht überall prüfen. Dies sei ein Mangel
im Hinblick auf die EU-Konformität der Gebarungskontrolle.
Zusammenfassend ergibt sich aufgrund der Debatte
folgender Konsens:
1. Die
Landesrechnungshöfe sollen alle Gemeinden und auch Gemeindeverbände prüfen.
2. In
Erwägung zu ziehen ist die Verschiebung der Kompetenz der Länder, den Verfas-
sungsgerichtshof
zur Entscheidung über Kompetenzkonflikte zwischen dem Rechnungs-
hof
und dem geprüften Rechtsträger zuständig zu machen von Art. 127c in Art. 138
B-VG.
Ein Teil des Ausschusses tritt aber auch dafür ein, in Art. 127c B-VG
– den Fakten zufolge – vom Bestehen einer unabhängigen
Kontrolleinrichtung auszugehen und dieser das Recht zuzuerkennen, beim VfGH
Kompetenzfeststellungsanträge zu stellen.
Für die Variante, dass der
Rechnungshof des Bundes auch Gemeinden mit unter 20 000 Einwohnern prüfen kann
findet sich kein Konsens.
Offen bleibt die Frage, ob ein Mindestniveau für die
Kontrolle der Rechnungshöfe im Zusammenhang mit der Prüfung der Verwendung von
EU-Direktförderungen erforderlich ist..
Ein Teil des Ausschusses spricht sich dagegen aus, ein
anderer jedoch dafür, wobei jedoch erkennbar ist, dass sich auch die Zahl der
Befürworter verringert, umso konkreter solche Mindeststandards werden. -
Weiters zu klären ist auch die 25%-Klausel betreffend die Unternehmensprüfung
der Länder.
Tagesordnungspunkt 2: Kontrollrechte der Gemeinden (auf
Basis der Auswertung der Stellungnahmen des Gemeindebundes und des Städtebundes
und der Auswertung von Fr. Dr. Moser hiezu)
Diskussionsgrundlage ist die
Auswertung auf Basis der Stellungnahmen des Gemeindebundes und des
Städtebundes, Dokument 2./A (Tischvorlage) sowie die Arbeitsunterlage von Dr.
Eva Lichtenberger, Kontrollrechte der Gemeinden, vom 27. Februar 2004.
Grundsätzlich zu trennen ist
zwischen parlamentarischen Kontrollrechten in den Gemeinden und den
Instrumenten der Gemeindeaufsicht. Der Vorsitzende weist daraufhin, dass die
Fragen der Gemeindenaufsicht dem Gemeindeorganisationsrecht angehören und daher
eher im Ausschuss 3 (Staatliche Institutionen) beraten werden sollten. –
Einerseits wird die Meinung vertreten, dass Kontrollrechte der Gemeinden aus
Gründen der Verfassungsautonomie nicht in der Bundesverfassung angesiedelt
werden sollten. Wenn, dann hätte eine solche Regelung in den Landesverfassungen
zu erfolgen. Das Misstrauensvotum gegenüber dem Bürgermeister erübrige sich
außerdem in den Bundesländern, die in der Landesverfassung die Direktwahl des Bürgermeisters
vorgesehen haben (Art. 117 Abs. 6 B-VG). Andererseits wird ein bestimmtes
Mindestniveau der demokratischen Kontrolle im Gemeindebereich auf
Bundesverfassungsebene befürwortet. Insbesondere wird auch neuerlich auf das
Minderheitsrecht auf Einsetzung von Überprüfungen im Gemeindebereich verlangt.
Bei den einzelnen Kontrollrechten sollte die Bundesverfassung aber in diesem
Fall nicht zu sehr ins Detail gehen.
Der Vorsitzende fasst den
Stand der Meinungen zusammen wie folgt:
1. Mitglieder des Ausschusses
vertreten die Meinung, dass an der bestehenden Ver
fassungsrechtslage
grundsätzlich nichts geändert werden sollte.
2. Das
Anliegen, ein Mindestniveau für politische Kontrollinstrumente für die
Gemeinden auf Bundesverfassungsebene zu verankern, findet Zustimmung eines
Teiles des Ausschusses.
3. Detailvorschläge über
die Ausformung der Kontrollinstrumente bleiben in der Min-
derheit.
Der Ausschuss 8
wird die Frage bei der Redaktion des Berichtes neuerlich zu beraten haben.
Ausdrücklich wird
festgehalten, dass Fragen der Gemeindeorganisation nicht dem Wirkungsbereich
des Ausschusses 8 zuzuordnen sind, der von Dr. Lichtenberger vorliegende
Vorschlag jedoch zur Kenntnis genommen wird.
Das Protokoll der
vierten Sitzung vom 22. Jänner 2004 wird mit der Maßgabe genehmigt, dass auf
Seite 8 TOP 3 2. Absatz der erste Satz lautet: „Einvernehmlich
wird in Aussicht genommen, dass - dies
auch im Hinblick auf die von den drei Gutachtern erstatteten Stellungnahmen - das Verhältnis
Auskunftsrecht – Amtsverschwiegenheit im Sinne eines Regel-Ausnahme-Schemas
umgestaltet werden sollte.“
Tagesordnungspunkt 4: Besondere Kontrollorgane (unter
Berücksichtigung des Aufsatzes von Dr. Marlies Meyer zu den
Landesumweltanwaltschaften und der beiden Papiere zur Bundesumweltanwaltschaft)
Es wird daraufhin gewiesen, dass besondere Kontrollorgane
wie der Menschenrechtsbeirat oder die Rechtsschutzbeautragten auch im Ausschuss
9 (Rechtsschutz, Gerichtsbarkeit) behandelt werden. Mit weisungsfreien Organen
befassen sich auch die Ausschüsse 6 und 7. Zudem ist grundsätzlich zu unterscheiden
zwischen unterschiedlichen Organfunktionen: Einerseits der nachprüfenden
Kontrolle (Missstandskontrolle) und der Funktion als Amtspartei. Außerdem
zwischen Mitwirkung an der Verwaltung und Kontrolle der Verwaltung (die
Landesumweltanwaltschaften haben z.B. teilweise Berufungsrecht, wenn auch keine
volle Parteistellung). Diesbezüglich wird angeregt, bis 12. März 2004 eine
Sammlung der Regelungen über besondere Kontrollorgane in den Materiengesetzen
zu beschaffen (z. B. Pflegeanwaltschaft, Jugendanwaltschaft etc.) Weiters wäre
auch zu prüfen, in welchen Fällen eine weisungsfreie Stellung zweckmäßig ist.
Generell findet die Aufnahme von Mindeststandards für
besondere Verwaltungskontrolleinrichtungen in die Bundesverfassung im Ausschuss
einige Befürworter. Ob man sie einrichtet und in welchem Ausmaß hängt auch
damit zusammen, ob es zur Abschaffung der mittelbaren Bundesverwaltung kommt.
In diesem Fall könnten besondere Kontrollorgane den Entfall der Bindung an die
Bundesebene kompensieren.
Gegen die Verankerung solcher Kontrollorgane in der
Bundesverfassung wird vorgebracht, dass es möglichst wenig Ausnahmen von der
allgemeinen Verwaltungsorganisation geben sollte. Allerdings erfordere, auch
unter Berücksichtigung der letzten Judikatur des VfGH, die
Weisungsfreistellung, sofern sie geboten ist, eine verfassungsrechtliche
Grundlage.
Aus der Sicht der Volksanwaltschaft wird daraufhin gewiesen,
dass die Missstandskontrolle
generell bei der Volksanwaltschaft konzentriert sein sollte.
Nur die Volksanwaltschaft könne auch einen bundesweit vergleichenden Stand der
Verwaltungspraxis garantieren und erstatte auch darüber regelmäßig Bericht an
die gesetzgebenden Körperschaften (z.B. Menschenrechtsbericht der
Volksanwaltschaft). Ausnahmen könne es geben wo schnelle, (im Ernstfall
stündliche) Reaktionszeiten erforderlich sind (zB Menschenrechtsbeirat).
Auf Basis der Verhandlungen des Ausschusses lässt sich noch
keine Präferenz für einheitliche Standards von Kontrollorganen in der
Bundesverfassung erkennen.
Der Vorsitzende hält fest, dass zu klären sei, ob
hinsichtlich der Kontrolle des Haushaltsvollzuges ein weiterer Handlungsbedarf
bestehe. Weiters sei auf die Kontrolle der Parteienfinanzierung hinzuweisen,
die ebenfalls verfassungsgesetzlich geregelt sei.
Weitere Vorgangsweise:
Der Vorsitzende nimmt Bezug auf den den Ausschussmitgliedern
vorgelegten Vorschlag eines Berichtsentwurfes. Die 2. Verhandlungsrunde sollte
bereits von einem vom Ausschussvorsitzenden erstellten Berichtsentwurf
ausgehen. Eine weitere Sitzung des Ausschusses 8 könnte sich dann mit der
Endredaktion des Berichtes auf Basis der „2. Lesung“ befassen. Als Termin dafür
wird zusätzlich zum Arbeitsprogramm
Freitag, der 26. März 2004, 12.00
Uhr (open end)
einvernehmlich fixiert.
Der Vorsitzende berichtet weiters über die Kontakte zu den
Vorsitzenden der Ausschüsse 3, 6 und 2. Er stellt fest, dass der Vorsitzende
der Ausschusses 6, Dr. Wutscher zum Thema Amtsverschwiegenheit eine
Rechtsansicht bekannt gibt, die von den Ergebnissen der Verhandlungen im
Ausschuss 8 etwas abweicht. Weiters liege vom Ausschuss 3 die Information vor,
dass in der Frage Wahlrecht und direkte Demokratie kein Konsens erzielt werden
konnte. Die vom Ausschuss 8 erbetene Stellungnahme von Prof. Aicher liege vor,
und ergebe, dass die vergaberechtlichen Vorkehrungen nicht das Regime der Unvereinbarkeit
von Funktionen nach dem Unvereinbarkeitsgesetz ersetzen können. Die von Prof.
Korinek in Aussicht gestellte Äußerung liege noch nicht vor.
Einvernehmlich werden folgende weitere Ausschusstermine in
Aussicht genommen:
Freitag, 12. März 2004 08.00
bis 18.00 Uhr
Freitag, 26. März 2004 12.00
(open end)
Vorsitzender
des Ausschusses 8: Fachliche
Ausschussunterstützung:
Volksanwalt
Dr. Peter Kostelka Dr.
Ingrid Moser