Aufgrund der Diskussion am 15. September überarbeitete Version
Vorbemerkung: Der Textvorschlag geht von der Einführung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz in der Form aus, wie sie derzeit im Ausschuss 9 akkordiert ist.
Art. 89 B-VG
lautet:
„ArtArtikel. 89.
(1) Die Prüfung der Gültigkeit gehörig kundgemachter Verordnungen,
Wiederverlautbarungen, Gesetze und Staatsverträge steht den Gerichten nicht zu,
soweit in diesem Artikel nicht anderes bestimmt ist.
(2) Hat ein
Gericht aus dem Grund der Gesetzwidrigkeit Bedenken gegen die Anwendung einer
Verordnung, so hat es beim Verfassungsgerichtshof einen Antrag auf Aufhebung
der betroffenen Rechtsvorschrift zu stellen. Gleiches gilt, wenn ein Gericht
Bedenken gegen
die Anwendung eines Gesetzes aus dem Grund der Verfassungswidrigkeit hat.
(3) Ist die
vom Gericht anzuwendende Rechtsvorschrift bereits außer Kraft getreten, so hat
der Antrag des Gerichts an den Verfassungsgerichtshof die Feststellung zu
begehren, dass
die Rechtsvorschrift gesetz- oder verfassungswidrig war.
(4) Abs. 2
erster Satz und Abs. 3 gelten für Kundmachungen über die Wiederverlautbarung,
Abs. 2 und Abs. 3 nach Maßgabe des Art. 140a für Staatsverträge sinngemäß.
(5) Durch
Bundesgesetz wird geregelt, welche Wirkungen der Antrag des Gerichts für das
bei ihm anhängige Verfahren hat.“
Anmerkungen:
Die vorgeschlagene Neufassung des Art. 89 B-VG verfolgt den Zweck, im Interesse einer Steigerung der faktischen Effizienz des Rechtsschutzes die Befugnis zur Anfechtung von Gesetzen auf alle Gerichte (auch erstinstanzliche Gerichte sowie Verwaltungsgerichte des Bundes und der Länder) auszudehnen. Ansonsten werden im Interesse einer besseren Lesbarkeit des Verfassungstextes kleinere sprachliche Änderungen vorgeschlagen, die jedoch keine Änderung des normativen Gehalts der Bestimmung bewirken.
In Art.
139 Abs. 1 B-VG wird wird folgender dritter Satz eingefügt:
Durch
Bundes- oder Landesgesetz können weitere Fälle vorgesehen werden, in denen der Verfassungsgerichtshof
über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen auf Antrag von Amtsorganen und
Organisationen erkennt.
Anmerkung:
Mit diesem Text wird eine
verfassungsrechtliche Ermächtigung des jeweils zuständigen Bundes- bzw
Landesgesetzgebers geschaffen, den Kreis der Anfechtungsberechtigten in Art.
139 Abs. 1 B-VG zu erweitern. Seine systematische Einordnung in Art. 139
Abs 1. B‑VG (vor dem Individualantrag) soll klarstellen, dass es sich
dabei um einen Fall der abstrakten Normenkontrolle handelt. Der Begriff der
Amtsorgane umfasst insbesondere jene auf Gesetz beruhenden Einrichtungen, denen
spezifische Rechtsschutzaufgaben übertragen sind (zB Umweltanwaltschaften,
Gleichbehandlungskommissionen, etc). Mit dem Begriff der Organisationen sollen
außerhalb der Verwaltung stehende Personengruppen und Institutionen erfasst
werden, die öffentliche Interessen oder stellvertretend für Andere subjektive
Interessen wahrnehmen.
In Art.
140 Abs. 1 B-VG wird folgender vierter Satz eingefügt:
(1a)
Durch Bundes- oder Landesgesetz können weitere Fälle vorgesehen werden,, in
denen der Verfassungsgerichtshof über die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen
auf Antrag von Amtsorganen und Organisationen erkennt.
Anmerkung:
Mit diesem Text wird eine
verfassungsrechtliche Ermächtigung des jeweils zuständigen Bundes- bzw
Landesgesetzgebers geschaffen, den Kreis der Anfechtungsberechtigten in Art.
140 Abs. 1 B-VG zu erweitern. Seine systematische Einordnung in Art. 140
Abs 1. B‑VG (vor dem Individualantrag) soll klarstellen, dass es sich
dabei um einen Fall der abstrakten Normenkontrolle handelt. Der Begriff der
Amtsorgane umfasst insbesondere jene auf Gesetz beruhenden Einrichtungen, denen
spezifische Rechtsschutzaufgaben übertragen sind (zB Umweltanwaltschaften,
Gleichbehandlungskommissionen, etc). Mit dem Begriff der Organisationen sollen
außerhalb der Verwaltung stehende Personengruppen und Institutionen erfasst
werden, die öffentliche Interessen oder stellvertretend für Andere subjektive
Interessen wahrnehmen.
Art. 144 B-VG
lautet:
„Artikel. 144. Abs. (1) Der
Verfassungsgerichtshof erkennt über Beschwerden gegen Entscheidungen von
Gerichten, soweit der Beschwerdeführer durch die Entscheidung in einem
verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht oder wegen Anwendung einer
gesetzwidrigen Verordnung, einer gesetzwidrigen Kundmachung über die
Wiederverlautbarung eines Gesetzes (Staatsvertrages), eines verfassungswidrigen Gesetzes
oder eines rechtswidrigen Staatsvertrages in seinen Rechten verletzt zu sein
behauptet. Die Beschwerde kann erst nach Erschöpfung des Instanzenzuges erhoben
werden, wobei die
Ergreifung außerordentlicher Rechtsbehelfe nicht erforderlich ist.. Der
Verfassungsgerichtshof hat bei seiner Entscheidung den Inhalt der
Rechtsvorschriften zu Grunde zu legen, den das Gericht angenommen hat.
(2) Zur
Beschwerdeführung vor dem Verfassungsgerichtshof nach Abs. 1 sind auch
Amtsorgane und Organisationen berechtigt, soferne ihnen im
Verwaltungs- bzw. Gerichtsverfahren Parteistellung zugekommen ist.
(23) Der
Verfassungsgerichtshof kann die Behandlung einer Beschwerde bis zur Verhandlung
durch Beschluss ablehnen, wenn sie im Lichte der bisherigen Rechtsprechung keine
hinreichende Aussicht auf Erfolg hat. Die Ablehnung der Behandlung
ist jedoch unzulässig, wenn die erhobenen Bedenken betreffend die Anwendung
einer gesetzwidrigen Verordnung, einer gesetzwidrigen Kundmachung über die
Wiederverlautbarung eines Gesetzes (Staatsvertrages), eines verfassungswidrigen Gesetzes
oder eines rechtswidrigen Staatsvertrages vom Beschwerdeführer spätestens im
Verfahren vor den Gerichten zweiter
Instanz bzw. vor den Verwaltungsgerichten des Bundes oder der Länder geltend gemacht wurden.“
Anmerkungen:
Der vorgeschlagene
Text geht davon aus, dass es zur Einführung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit
erster Instanz kommt, in der – nach einer Übergangszeit - sämtliche
„Art 133 Z 4 B‑VG“-Behörden aufgehen; erforderliche Ergänzungen
für den Übergangszeitraum sollten in das „Begleitgesetz“ aufgenommen
werden..
Abs. 1 sieht vor,
dass gegen die Entscheidung von Gerichten (einschließlich des Obersten
Gerichtshofes und des Verwaltungsgerichtshofes) eine Beschwerde an den
Verfassungsgerichtshof wegen Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter
Rechte und wegen der Verletzung in Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen
generellen Norm möglich sein soll. Im Sinne einer Stärkung der Effektivität des
Grundrechtsschutzes und einer Vereinfachung und Beschleunigung des
Rechtsschutzsystems insgesamt wird dem Verfassungsgerichtshof
damit die Zuständigkeit eingeräumt, über behauptete Grundrechtsverletzungen
durch gerichtliche Entscheidungen zu urteilen.
Durch die
Einführung der Landesverwaltungsgerichtsbarkeit mit einem
Rechtszug an den Verwaltungsgerichtshof ergibt sich damit ein klares und
einfaches Rechtsschutzsystem: Die
Sonderverwaltungsgerichtsbarkeit des VfGH kann entfallen, die
Rechtskontrolle der Verwaltung übernimmt zur Gänze die
Verwaltungsgerichtsbarkeit. Damit entfällt die
Parallelbefassung der beiden Höchstgerichte und es gibt nur mehr einen Typ von
individuellen Rechtsakt, der vom Verfassungsgerichtshof zu überprüfen ist,
nämlich gerichtliche Entscheidungen, sei es der ordentlichen Gerichtsbarkeit
oder der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Damit ist ein gleicher
Grundrechtsschutz in allen Bereichen der Rechtsordnung gesichert. Durch den
Entfall der Sonderverwaltungsgerichtsbarkeit (mehrere tausend Verfahren pro Jahr)
werden beim VfGH Kapazitäten für die Grundrechtskontrolle im Bereich der
ordentlichen Gerichtsbarkeit frei, sodass insgesamt bei gleichem Aufwand ein
besserer und schnellerer Rechtsschutz erreicht wird.
Der erste Entwurf enthielt eine ausdrückliche Vorschrift,
wonach der Verfassungsgerichtshof bei seiner Entscheidung
den Inhalt der Rechtsvorschriften zu Grunde zu legen
hat, den das Gericht angenommen hat. Die Diskussion hat gezeigt, dass diese
Vorschrift hinsichtlich der Reichweite der Bindung missverständlich
ist. Tatsächlich ergibt sich das Anliegen einer solchen Vorschrift ohnedies aus
der Aufgabenverteilung der drei Höchstgerichte: Oberster Gerichtshof und
Verwaltungsgerichtshof haben jeweils für ihren Bereich für einen einheitlichen
Rechtsschutz in der Auslegung von Gesetzen und Verordnungen zu sorgen. Aufgabe des
Verfassungsgerichtshofes ist es die Verfassungsmäßigkeit der gesamten
Rechtsordnung auf Grundlage der Interpretationen der beiden
anderen Höchstgerichte zu garantieren.
Auch bei
diesem Vorschlag wird – so wie bei der
Gesetzesbeschwerde - Zudem wird den Parteien eines
gerichtlichen Verfahrens so die Möglichkeit
gegeben, ihre Bedenken ob der Rechtmäßigkeit von die Gerichtsentscheidung
tragenden generellen Normen auch dann an den Verfassungsgerichtshof
heranzutragen, wenn das Gericht von seinem Anfechtungsrecht keinen Gebrauch
gemacht hat. Der Textvorschlag beinhaltet somit Elemente der in Diskussion
stehenden „Gesetzesbeschwerde“, geht aber hinsichtlich des Rechtsschutzes in
Bezug auf verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte darüber hinaus.
Hinsichtlich der
Beschwerdelegitimation ist festzuhalten, dass die Verfassungsbeschwerde gegen
jede Entscheidung der im ordentlichen Instanzenzug erreichbaren obersten
Instanz zulässig ist. Die erste Version dieses Vorschlages beinhaltete
eine ausdrückliche Bestimmung, dass die Ergreifung außerordentlicher
Rechtsbehelfe nicht erforderlich ist. Die Diskussion hat gezeigt,
dass die Termonologie insofern unklar ist. Tatsächlich auch in der geltenden
Version des Art. 144 der Begriff Instanzenzug interpretationsbedürftig und
wurde dahingehend auch interpretiert, dass – vereinfach ausgedrückt – alle
Rechtsmittel ergriffen werden müssen die im Normalfall zur Verteidigung der
Rechtsansicht der Partei zur Verfügung stehen (z.B. auch die
Vorstellung im Gemeindebereich). In diesem Sinne wird die Judikatur zur klären
haben, welche Rechtsmittel vor Anrufung des VfGH
ausgeschöpft werden müssen. Eines außerordentlichen
Rechtsmittels an den Obersten Gerichtshof bedarf es daher ebenso wenig wie
einer Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision an den
Verwaltungsgerichtshof.
Mit der vorgeschlagenen
Verpflichtung des Verfassungsgerichtshofes, seiner Entscheidung jenen Inhalt
der angewendeten Rechtsvorschriften zu Grunde zu legen, den das Gericht
angenommen hat, soll bundesverfassungsgesetzlich klargestellt werden, dass in
aller Regel dem Obersten Gerichtshof bzw. dem Verwaltungsgerichtshof – und
nicht dem Verfassungsgerichtshof – die Befugnis zukommt, letzt verbindlich über
den normativen Gehalt der vom Verfassungsgerichtshof zu prüfenden
unterverfassungsgesetzlichen Rechtsvorschriften zu entscheiden.
Abs. 2 erweitert den Kreis
der Beschwerdelegitimierten auf Amtsorganeund Organisationen, soferne ihnen in
dem der Verfassungsgerichtshofbeschwerde vorausgegangenen Verwaltungs- bzw.
Gerichtsverfahren Parteistellung zugekommen ist. Diese Ergänzung ist deshalb
notwendig, weil ein Beschwerderecht verfassungspolitisch unabhängig davon
wünschenswert erscheint, ob sie im Sinne der bisherigen Rechtsprechung des
Verfassungsgerichtshofs in ihren Rechten verletzt sein können.
Abs. 32 (im
ersten Entwurf Abs. 3) räumt dem Verfassungsgerichtshof zur
Vermeidung seiner Überlastung ein Ablehnungsrecht ein. Nach dem ersten Entwurf sollte
dieses Dieses soll jedoch dann nicht greifen,
wenn der Beschwerdeführer seine Bedenken ob der Rechtmäßigkeit der generellen
Norm spätestens im Verfahren vor dem Gericht zweiter Instanz bzw. vor dem
Landesverwaltungsgericht geltend gemacht hat. Damit soll ein Anreiz zur raschen
Rüge allfälliger Normbedenken gegeben und gleichzeitig ein bewusstes
Hintanhalten von Normbedenken zum Zwecke der Prozessverschleppung unattraktiv
gemacht werden. Die Diskussion dazu hat ergeben, dass eine
derartige Einschränkung negative Effekte dadurch
haben würde, dass sich der Verfassungsgerichtshof mit völlig aussichtslosen
Normbedenken nur deswegen auseinandersetzen muss, weil sie bereits im gerichtlichen
Verfahren vorgebracht wurden und das Gericht völlig zu recht
keinen Normprüfungsantrag gestellt hat. Diese Ausnahme wurde daher wieder
fallen gelassen.
Im Textvorschlag nicht enthalten ist die nach der derzeit in Geltung stehenden Verfassungsrechtslage bestehende Möglichkeit des Verfassungsgerichtshofes, die Behandlung einer Beschwerde auch dann abzulehnen, wenn „von der Entscheidung die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage nicht zu erwarten ist“. Dieses Ablehnungsrecht stellte auf die unterschiedlichen Prüfungsmaßstäbe in den Verfahren vor dem Verfassungs- bzw. dem Verwaltungsgerichtshof ab, die mit der Abschaffung der Art. 144 B‑VG-Beschwerde in ihrer derzeitigen Form hinfällig ist. Nunmehr sind vom Verfassungsgerichtshof auch jene Grundrechtsverletzungen aufzugreifen, die auch eine Verletzung einfachgesetzlich gewährleisteter Rechte in sich schließen.
Zum Beschwerderecht von
Amtsorganen und Organisationen
Der erste Entwurf hat in Art.
139 Abs. 1, Art. 140 Abs. 1a und Art. 144 Abs. 2 jeweils
eine ausdrückliche Ermächtigung des einfachen Gesetzgebers enthalten Amtsorganen
und Organisationen ein Anfechtungs- bzw. Beschwerderecht einzuräumen. Die
Intension ist von dem Hintergrund der derzeitigen Verfassungslage zu sehen:
Derzeit kann der einfache Gesetzgeber sogenannte Legalparteien (Amtsparteien,
Bürgerparteien) im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof vorsehen, ihnen
also ein Recht der Bescheidbeschwerde einräumen, weil Art. 131 Abs. 2 B-VG
ausdrücklich dazu ermächtigt wird. Im Bereich des Art. 144 B-VG fehlt eine
derartige Ermächtigung, sodass im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof
Legalparteien nur durch Verfassungsbestimmungen eingerichtet werden können (wie z.B.
im UVP-Verfahren geschehen). Da Legalparteien keine eigene subjektive Rechtssphäre haben,
muss der Gesetzgeber auch regeln, welche Rechtsverletzungen sie geltend machen
können.
Die Diskussion hat gezeigt,
dass durch die Einrichtung einer Verfassungsbeschwerde
entsprechend diesen Vorschlag in Zukunft der einfache Gesetzgeber Legalparteien
(also auch Amtsorgane und Organisationen) in der Weise einrichten kann, dass diese
auch beschwerdeberechtigt vor dem Verfassungsgerichtshof sind:
Der einfache Gesetzgeber kann wie bisher solche
Legalparteien im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren und im Verfahren der ordentlichen Gerichtsbarkeit vorsehen. Parteien
des neuen verfassungsgerichtlichen Verfahrens gemäß Art. 144 B-VG sind jeweils
die Parteien des zu Grunde liegenden gerichtlichen Verfahrens. Hat in
diesem eine Legalpartei Parteistellung, hat sie auch das Beschwerderecht an den
Verfassungsgerichtshof gemäß Art. 144 B-VG und kann jede Rechtswidrigkeit einer
generellen Norm (auch
aus dem Grund, weil sie gegen verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte
verstößt) an den Verfassungsgerichtshof herantragen.
Damit ist die primäre
Intention des Vorschlages erfüllt. Hinsichtlich einer
Kompetenz des einfachen Gesetzgebers, ohne nähere Schranken abstrakte
Normenkontrollbefugnisse einzuräumen (wie dies der erste Vorschlag in Art. 139
und 140 B-VG vorgesehen hat), wurden im Ausschuss gravierende Bedenken
geäußert, weswegen er fallen gelassen
wurde. In diesem Zusammenhang sei angemerkt, dass über
eine solche eingeschränkte Befugnis in Gestalt eines Verbandsklagerechtes auch
im Ausschuss 4 diskutiert wird.