Ewald Wiederin
Stellungnahme zu einer
Kompetenzverteilung
nach dem „Drei-Säulen-Modell“
Im Rahmen
des dritten Kompetenzbereichs ist zunächst die Grundsatzentscheidung zu fällen,
ob am Grundsatz der Exklusivität der Kompetenzbereiche festgehalten werden soll
oder ob dieser Bereich „Gemeinschaftsaufgaben“ enthalten soll, in denen eine – wie immer ausgestaltete – Koordination
zwischen Bund und Ländern stattfinden muss. In meinen Augen spricht alles
dafür, nach dem Muster vieler anderer bundesstaatlicher Verfassungen eine Form
der konkurrierenden Gesetzgebung zu schaffen, in welchem die Länder zur
Gesetzgebung zuständig sind, soweit und solange der Bund keine Vorschriften
erlassen hat. Denn dieser Kompetenztypus hat den entscheidenden Vorteil,
Subsidiarität mit Flexibilität zu verbinden.
Da
grundsätzlich beiden föderalen Partnern der Zugriff auf die Materien der
dritten Säule eröffnet wird, tragen sowohl Bund als auch Länder Verantwortung.
Die Länder sind in der Lage, Angelegenheiten auch dort umfassend aufzugreifen,
wo sie nach derzeitigem Verfassungsrecht untätig bleiben müssen, weil die Kompetenz
beim Bund liegt, dieser aber –mitunter infolge politischer Unfähigkeit – von
ihr keinen Gebrauch macht. Umgekehrt kann der Bund dort, wo es den Ländern
nicht gelingt, Aufgaben auf regionaler Ebene zufrieden stellend zu bewältigen,
in die Bresche springen, ohne zuvor die Bundesverfassung ändern zu müssen. Das
System wird insgesamt beweglicher und dadurch auch kompetitiver.
Außerdem
wird es hiedurch wesentlich leichter, „Querschnittsmaterien“ in den Griff zu
bekommen. Neue Politikansätze sind häufig Querschnittsansätze, die nicht in die
tradierten Schubladen passen (UVP, Datenschutz, Umweltinformation, integrierte
Unfallprävention uvam). Je starrer eine Kompetenzverteilung ist, desto
schwieriger wird es, solche Ansätze überhaupt zu verfolgen, weil das, was der
Querschnittsansatz fordert, von der Kompetenzverteilung als Querschnittsmaterie
inhibiert wird.
Die Länder
würden mit der starren Kompetenzgrenze zwischen Bund und Ländern zwar die
Gewissheit verlieren, den Bund vor dem Verfassungsgerichtshof in die Schranken
weisen zu können: Ihr Hausgut in der zweiten Säule wäre (ebenso wie das Hausgut
des Bundes in der ersten) auf überschaubare Kernaufgaben geschrumpft. Sie
würden aber die Möglichkeit gewinnen, die Lücken in den Bundesregelungen durch
eigene Gesetze aufzufüllen und passgenaue Anschlussstücke zu den Vorschriften
im Bereich der zweiten Säule (Hausgut der Länder) herzustellen.
Entgegen
einer verbreiteten Meinung halten sich die strukturellen Einschnitte, die eine
solche konkurrierende Gesetzgebung mit sich brächte, in Grenzen. Bei genauerem
Hinsehen liegt nämlich keine konkurrierende Kompetenz vor, die mit dem
Grundsatz der Exklusivität der Kompetenzbereiche bricht, weil es sich um
alternativ-ausschließliche Kompetenzen handelt.
Aus diesem
Grund ist auch keine Konfliktlösungsregel „Bundesrecht bricht Landesrecht“
erforderlich, wie sie von Schnizer vorgeschlagen wird. In Deutschland ist diese
Regel zwar in Art 31 GG verankert, es ist dort aber völlig unklar, was sie
bedeutet. In der Schweiz ist diese Regel ein Reflex des Umstands, dass
Bundesgesetze vom Bundesgericht nicht auf ihre Kompetenzkonformität überprüft
werden dürfen und dass deshalb selbst die ungerechtfertigte Inanspruchnahme von
Kompetenzen durch den Bund die Nichtigkeit von kantonalem Recht zur Folge hat.
In Österreich ist eine Vorrangregel entbehrlich, weil mit der
Verfassungsgerichtsbarkeit und der lex-posterior-Regel das Auslagen zu finden
ist. Wenn der Bund auf eine Angelegenheit der dritten Säule zugreift, haben
insoweit die Länder ihre Kompetenz verloren, ihre Regelungen sind entweder
außer Kraft getreten oder wegen Kompetenzwidrigkeit vom Verfassungsgerichtshof
aufzuheben. (Die Sorge, ein Land könnte einem früheren Bundesgesetz derogieren
und sich dadurch die fehlende Kompetenz zurückerobern, ist deshalb unbegründet,
weil es aufgrund des kleineren räumlichen Geltungsbereiches nur zu einer
Zurückdrängung des Bundesgesetzes kommen kann.) Eine Vorrangregel würde nur zu
Konfusion führen, weil sie wohl bedeuten müsste, dass ein späteres Landesgesetz
entweder als absolut nichtig oder zumindest als unanwendbar zu betrachten wäre
– mit negativen Folgen für die Rechtssicherheit, weil jede Verwaltungsbehörde
zunächst eine inzidente Prüfung von Landesrecht auf seine Kompetenzkonformität
vornehmen müsste, bevor sie es anwendet.
Innerhalb
der dritten Säule sollte der Bund die Möglichkeit haben, sich auf Grundsätze zu
beschränken. Von einer Verpflichtung durch Übernahme des Typus des Art 12
B‑VG ist hingegen abzuraten. Gesetze durchgängig so zu formulieren, dass sie
nicht im Sinne des Art 18 B‑VG hinreichend bestimmt sind (was die
Lehrbücher fordern), ist unmöglich, wenn man inhaltlich etwas Sinnvolles
erreichen will. Sowohl die Praxis der Richtlinien als auch der deutschen
Rahmengesetzgebung zeigen deshalb, dass ein gewisses Maß an Vollregelungen
unvermeidbar ist. (Und auch in Österreich ist es im Grund erst die
Bezeichnungspflicht, die bewirkt, dass manche Grundsatzregelung, die eigentlich
hinreichend bestimmt und anwendbar wäre, nicht unmittelbar anwendbar ist.)
Ebenso
abzuraten ist von Delegationen. Die Erfahrung mit Art 10 Abs 2 B‑VG
sind dermaßen trist, dass von einer Verallgemeinerung dieses Instruments nichts
erwartet werden kann. (Das Beste, was man von diesem Instrument sagen kann,
ist, dass es wenn schon keinen Nutzen hat, so doch auch keinen Schaden
stiftet.) Wenn eine Angelegenheit wirklich den ausschließlichen Zuständigkeiten
zugeordnet werden soll, verbieten sich Delegationen von selbst, weil sie mit
der Ausschließlichkeit brechen. Im dritten Kompetenzbereich haben sie ebenfalls
keinen Platz, weil es dort ohnedies Aufgriffsmöglichkeiten gibt. Ihr
eigentlicher Sinn könnte in einem solchen Rahmen letztlich nur darin bestehen,
dass eine Gebietskörperschaft durch „Verweigerung“ der Delegation die
Angelegenheit für die andere Gebietskörperschaft sperrt, ohne dass sie selbst
sich um diese Angelegenheit kümmert.
Auch die
zweite Frage berührt einen grundsätzlichen Punkt. Wir müssen uns entscheiden,
ob wir auf politische oder auf rechtliche Instrumente setzen wollen, um die
Interessen der Länder zu sichern. Eine Kombination solcher Instrumente, wie sie
von der WKÖ vorgeschlagen ist, halte ich für schädlich, weil sie letztlich dazu
führt, dass die Gebietskörperschaften auf beide Karten setzen können und eine
Lösung, die sie zunächst politisch mitgetragen haben, später vor dem
Verfassungsgerichtshof bekämpfen können.
Erwägt man
rechtliche Instrumente, so bietet es sich an, nach Bonner Muster „die
Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung
der Rechts‑ oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse“ zu einem
objektivem Kriterium zu machen, das über die Zulässigkeit der Inanspruchnahme
der Kompetenz entscheidet. Mit solchen Klauseln zu judizieren, ist extrem
schwierig, weil es im Unterschied zur grundrechtlichen
Verhältnismäßigkeitsprüfung an Bezugspunkten fehlt, die eine Abwägung
strukturieren und sie rational nachvollziehbar machen. Verfassungsgerichte
tendieren deshalb überwiegend dazu, entsprechende Vorbehalte als nicht
justiziabel zu erklären: Die amerikanischen Kompetenzrechtsprechung ist hiefür
ebenso ein Beispiel wie die ältere Praxis des Bundesverfassungsgerichts zur
Stammfassung des Art 72. Es ist daher in meinen Augen kein Zufall, dass
auch die Neufassung des Art 72, die dem Bundesverfassungsgericht das
Anlegen objektiver Maßstäbe zur Pflicht macht, bis heute zu keiner
grundlegenden Umorientierung der Rechtsprechung geführt hat.
Nach meinem
Dafürhalten hat die Politik durch solche quasi-objektiven Kriterien nichts zu
gewinnen und die Verfassungsgerichtsbarkeit nur zu verlieren. Mit rationalen
Argumenten lässt sich die Frage, ob eine Angelegenheit besser auf gliedstaatlicher
oder auf gesamtstaatlicher Ebene aufgehoben ist, nur schwer lösen. Aus diesem
Grund bieten die Kompetenzverteilungskataloge der bundesstaatlichen
Verfassungen ein erstaunlich vielfältiges Bild.
Ob es
Bedarf nach einer einheitlichen Bundesregelung gibt, sollte daher politisch und
nur politisch entschieden werden. Als entsprechende Instrumente sind zum einen
die paktierte Gesetzgebung, zum anderen die Einbindung des Bundesrates oder der
Länder erwogen worden.
Von
paktierter Gesetzgebung ist ganz entschieden abzuraten. Wie sehr sie zu
wechselseitiger Lähmung und zu Zersplitterungen führt, lässt sich im Bereich
des Art 15 Abs 4 B‑VG anschaulich studieren: Allein um die geltende
Rechtslage hinsichtlich der Zuständigkeiten der Bundespolizeidirektionen in der
Straßenpolizei zu eruieren, braucht es Stunden, und alle aktuellen Kommentare
der StVO helfen bei dieser Aufgabe nicht weiter. Diesen Typus zu
verallgemeinern, hätte den sicheren Ruin der dritten Säule zur Folge.
Vor die
Wahl gestellt, entweder den Bundesrat oder die Länder mit Ingerenzmöglichkeiten
auszustatten, verdient eine Bundesratslösung den Vorzug. Die deutschen
Erfahrungen zeigen aber, dass auch dieses Modell seine Tücken hat, weil es
Blockademöglichkeiten eröffnet und weil es tendenziell Einigungen auf
niedrigstem Niveau begünstigt. Zu meinen, dass es gelingen könnte, durch eine
Reform des Bundesrats die Länderkammer auf die Vertretung von Länderinteressen
zu beschränken und den Einfluss von Parteipolitik zurückzudrängen, ist naiv.
Überall dort, wo es Länderkammern gibt, sind die Parteigrenzen wichtiger als
die Länderinteressen, und ich halte das in einer Parteiendemokratie
grundsätzlich auch für legitim.
Der durch
die dritte Frage berührte Punkt ist nicht weniger fundamental. Wir stehen vor
der Grundsatzentscheidung, den dritten Kompetenzbereich entweder schlank zu
halten oder sie mit einem breiten Aufgabenspektrum aufzufüllen, und die Antwort
hängt wesentlich von den Kriterien ab, die über eine Zuordnung entscheiden
sollen.
Meines
Erachtens können es keine anderen Kriterien sein als jene, die über eine
Zuordnung zur ersten und zur dritten Säule Auskunft geben, und ich schlage vor,
neben der Frage, ob in der Angelegenheit ein Bundesgesetz grundsätzlich möglich
sein soll, auch die Vollzugszuständigkeiten in die Betrachtung einzubeziehen.
Dementsprechend wären der ersten und der zweiten Säule jene Angelegenheiten zuzuordnen,
die ausschließlich durch Bundesorgane oder durch Landesorgane im
organisatorischen Sinne zu vollziehen sind. In der dritten Säule sollten
demgegenüber jene Angelegenheiten versammelt werden, in denen die
Vollzugszuständigkeit nicht ein für allemal verfassungsrechtlich vorgegeben
sind.
Dieser
Vorschlag trägt dem Umstand Rechnung, dass sich in Österreich auf der
Vollzugsebene ein Verbundföderalismus entwickelt hat: Durch die Omnipräsenz
„mittelbarer Verwaltungen“ – einer Figur, die in anderen Bundesstaaten nicht
existiert – haben die Ausnahmen die bundesstaatliche Regel
(Vollzugszuständigkeit einer Gebietskörperschaft bedeutet, dass diese die
betreffend Aufgabe ausschließlich durch eigene Organe besorgen darf) in den
zweiten Rang verwiesen. An diesem Zustand lässt sich wenig ändern. Mir wäre ein
traditionelles bundesstaatliches Modell, das Gesetzgebungs‑, Vollziehungs‑,
Organisations‑ und Finanzverantwortung möglichst konzentriert, wesentlich
lieber als der derzeitige Zustand. Das ändert nichts daran, dass der Zug 1925
in eine andere Richtung abgefahren ist und dass auch im Rahmen des Konvents
alle Weichen in Richtung Vollzugsföderalismus gestellt sind.
Dem dritten
Bereich sind deshalb in meinen Augen all jene Angelegenheiten zuzuordnen, in
denen für eine Mitwirkung sowohl von Bundes‑ als auch von Landesorganen Raum
bleiben soll. Als Regel sollte gelten, dass die Vollziehung von den Ländern zu
besorgen ist, dass aber auch die Mitwirkung von Bundesexekutivorganen oder die
Betrauung von Bundesbehörden mit Entscheidungszuständigkeiten vorgesehen werden
kann. Diese höhere Flexibilität benötigen wir deshalb, weil es ansonsten nicht
gelingen wird, jene zahlreichen Verfassungsbestimmungen aufzulösen, die eine
nach allgemeinen Regeln verbotene Mitwirkung im fremden Vollzugsbereich
vorsehen. Die
Verfassungsbestimmungen im StaatsbürgerschaftsG seien als Beispiel erwähnt. Es
zeigt, dass die Arbeiten dieses Ausschusses auch die Entscheidung darüber
beeinflussen werden, ob man das Risiko in Kauf nehmen kann, in die neue
Verfassung ein Inkorporationsgebot aufzunehmen.
Mit
Öhlinger bin ich der Auffassung, dass es mit den „drei Säulen“ nicht das
Bewenden haben kann. Daneben sollte auch für die klassischen Formen der
Bedarfsgesetzgebung Raum bleiben, die es schon bisher gibt. Neben der
Bedarfskompetenz für das Verwaltungsverfahren, die weiterhin existieren muss,
wenn das Verfahren in den Angelegenheiten der dritten Säule (also zB im
Baurecht) nach dem AVG ablaufen soll, halte ich insbesondere ein Äquivalent für
die lex Starzyński (angelehnt an die Urkonzeption der Zivil‑ und Strafkompetenz
im StGG 1867) sowie eine Bedarfskompetenz für die Umsetzung von Völkerrecht und
Europarecht für notwendig. Gemeinsame Klammer dieser Kompetenzen könnte sein,
dass sie zur Erlassung einheitlicher Vorschriften ermächtigen und dass daneben
zur Regelung des Gegenstandes erforderliche abweichende Regelungen im
Materiengesetz zulässig bleiben.
Meine
Vorstellungen über die grundsätzliche die Zuordnung von Angelegenheiten zu den
drei Säulen sind dem beigeschlossenen Textvorschlag zu entnehmen. Er mag
verdeutlichen, dass ein Kompetenzkatalog auch schlank gehalten werden kann.
X. Abschnitt: Aufgabenverteilung zwischen Bund
und Ländern
Ausschließliche Kompetenzen des Bundes
Art. KV1. Bundessache ist die Gesetzgebung und die Vollziehung
in folgenden Angelegenheiten:
1. Bundesverfassung;
2. äußere
Angelegenheiten; Grenzvermarkung;
3. Zollwesen;
4. Bundesfinanzen
und Monopolwesen;
5. Geld‑
und Kapitalmarktrecht; Standardisierung;
6. Sicherheitswesen;
7. Verkehrswesen
bezüglich der Eisenbahnen und der Luftfahrt; Angelegenheiten der Bundesstraßen;
8. militärische
Angelegenheiten;
9. höheres
Schulwesen;
10. Einrichtung
der Bundesbehörden und der sonstigen Bundesorgane.
Ausschließliche Kompetenzen der Länder
Art. KV2. Landessache ist die Gesetzgebung und die Vollziehung
in folgenden Angelegenheiten:
1. Landesverfassung;
2. Landwirtschaft
und Bodenreform;
3. Jagd
und Fischerei;
4. Naturschutzwesen;
5. Raumordnung,
soweit sie nicht unter Art. KV1 Z 7 und 8 fällt.
6. Hochbaurecht;
7. Feuerpolizei;
8. Kindergarten‑
und Volksschulwesen;
9. Einrichtung
der Landesbehörden und der sonstigen Landesorgane;
10. Gemeinderecht
und Gemeindeaufsicht.
Konkurrierende Kompetenzen
Art. KV3. In den übrigen Angelegenheiten ist die Gesetzgebung
Landessache, soweit und solange der Bund keine Gesetze und Verordnungen
erlassen hat.
Der Bund kann sich in diesen Angelegenheiten
auf die Vorgabe von Grundsätzen beschränken, die ausdrücklich als
Grundsatzgesetze oder Grundsatzbestimmungen zu bezeichnen sind.
Die Vollziehung der in
diesen Angelegenheiten erlassenen Vorschriften ist Landessache, soweit die
Bundesgesetze nicht Bundesbehörden die Vollziehung übertragen.
Bundesgesetze, die
Bundesbehörden die Vollziehung übertragen oder deren Mitwirkung in der
Landesvollziehung vorsehen, bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.
Landesgesetze, die die Mitwirkung von Bundesorganen vorsehen, bedürfen der
Zustimmung der Bundesregierung. Zustimmungen gelten als erteilt, wenn sie nicht
innerhalb von acht Wochen verweigert werden.
Bedarfskompetenzen
Art. KV4. Ungeachtet des Art KV2 können vom Bund
einheitlich geregelt werden:
1. das
Zivilrecht und das Justizstrafrecht;
2. das
Verwaltungsverfahren, die allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsstrafrechts,
das Verwaltungsstrafverfahren, die Verwaltungsvollstreckung und der Schutz
personenbezogener Daten;
3. Angelegenheiten,
in denen Rechtsakte im Rahmen der europäischen Integration oder
völkerrechtliche Verträge umzusetzen sind.
In den die einzelnen Gebiete
der Vollziehung regelnden Bundes‑ und Landesgesetzen können hievon abweichende
Regelungen nur getroffen werden, soweit sie zur Regelung des Gegenstandes
erforderlich sind.
Die Vollziehung der in den
Angelegenheiten Abs 1 Z 1 erlassenen Vorschriften ist Bundessache,
die Vollziehung der in den Angelegenheiten gemäß Abs 1 Z 3 erlassenen
Vorschriften Landessache. Die Handhabung der gemäß Abs 1 Z 2
erlassenen Vorschriften ist Bundes‑ oder Landessache je nach dem, ob die den
Gegenstand des Verfahrens bildende Angelegenheit in die Bundes‑ oder in die
Landesvollziehung fällt.