Österreich-Konvent Wien, 01.
Juni 2004
Ausschuss 3; Mag. Schebach-Huemer
Stellungnahme zum Mandat Klappe: 899 94
Zahl: 000/1425/03
An den Vorsitzenden
des Ausschuss 3 des
Österreich Konvents
Herrn Univ.Prof. Dr. Gerhart Holzinger
Judenplatz 11
1010 Wien
Sehr geehrter Herr Vorsitzender!
Gerne übermittle
ich Ihnen, als Vertreter des Österreichischen Städtebundes im
Österreich-Konvent, eine Stellungnahme, verbunden mit inhaltlichen
Schwerpunkten, zu dem vom Präsidium am 11.9.2003 beschlossenen Mandat für den
Ausschuss 3.
Aus der Sicht des
Österreichischen Städtebundes erscheinen insbesondere folgende Themen bei den
Beratungen im Ausschuss 3 von großer Bedeutung:
1. Wahlrecht
Die Durchführung
von Wahlen (NR-, Landtags und Gemeinderatswahlen) stellt einen erheblichen
Arbeitsaufwand für die Gemeinden dar. Insbesondere obliegt den Gemeinden die
Führung der Wählerevidenz. Damit verbunden aber auch die Gewährung des Rechts
auf Einsicht in diese oder die Einsicht in Wahllisten etc. Ferner auch am
Wahltag die Beaufsichtigung der Wahlen. Der administrative Aufwand ist
beträchtlich und sehr kostenintensiv. Dem Österreichischen Städtebund ist es
durchaus bewusst, dass es das demokratische Prinzip im Hinblick auf die Wahrung
der Wahlgrundsätze erforderlich macht, bei der Durchführung von Wahlen ein
sorgfältiges Verfahren einzuhalten. Jedoch sollte eine Flexibilisierung des
Wahlverfahrens, insbesondere der Bestimmungen über die Einsichtsrechte in die
Wählerevidenz oder Wahllisten, aber auch die Größe der Wahlkommissionen, unter
dem Blickwinkel der Kostensenkung angestrebt werden.
1.1. Wahlalter:
Einige Gemeindewahlordnungen (Burgenland, Kärnten, Steiermark und Wien) sehen
bereits heute als aktives Wahlalter 16 Jahren vor. Die Erfahrungen, die mit der
Senkung des Wahlalters auf Kommunalebene gemacht wurden, können als durchwegs
positiv bezeichnet werden. Der Österreichische Städtebund befürwortet daher
auch auf Bundes- und Landesebene eine Senkung des Wahlalters auf 16 Jahre.
Dadurch wird auch den jungen Bürgerinnen und Bürgern das Gefühl vermittelt, am
politischen Leben aktiv mitwirken zu können. Auch könnten damit sowohl
Verfassungsbewusstsein also auch Demokratieverständnis der jungen Bevölkerung
eine Stärkung erfahren.
1.2. Formen der
Stimmabgabe: Die Formen der Stimmabgabe sollten generell flexibler gestaltet
werden. Aus der Sicht des Österreichischen Städtebundes wäre jedenfalls die
Einführung der Briefwahl oder auch ein vorzeitige Stimmabgabe wünschenswert.
Ebenfalls sollte bei Kommunalwahlen mittels Wahlkarte gewählt werden können. In
der Folge müssten aber bei Regionalwahlen auch außerhalb des entsprechenden Wahlgebietes
Wahllokal zur Verfügung stehen.
Weiters sollte
bereits im Österreich-Konvent, insbesondere im Hinblick auf die Einführung von
E-Government, über die Möglichkeit von E-Voting nachgedacht werden, auch wenn
diese Form der Stimmabgabe in technischer Hinsicht derzeit noch nicht völlig
ausgereift ist.
2. Bundesrat
Im Vorfeld der
Beratungen zum Österreich-Konvent wurde kolportiert, dass bei einer
Neustrukturierung des Bundesrates z.B. der Österreichische Städtebund und
Gemeindebund auch einen Sitz im Bundesrat erhalten sollten.
Der
Österreichische Städtebund spricht sich dagegen aus, im Bundesrat vertreten zu
sein. Dies insbesondere deshalb, weil der Bundesrat historisch gesehen eine
Länderkammer ist und nie als mögliche Vertretung der Kommunen gesehen wurde.
Dies sollte auch bei einer beabsichtigten Neuordnung und Stärkung der Rechte
des Bundesrates so bleiben.
Die
Interessensvertretung der Kommunen sollte nicht Hand in Hand mit der Vertretung
der Länderinteressen gehen. Außerdem steht zu befürchten, dass die Rechte die
der Österreichische Städtebund und der Gemeindebund derzeit aufgrund des BVG
über den Konsultationsmechanismus nicht mehr in dieser Form garantiert blieben,
sondern in die durch die Einbindung in die zweite Parlamentskammer kompensiert
werden.
Jedoch erachtet es der Österreichische Städtebund als ein berechtigtes
Anliegen, eine gesonderte, über den bereits vorhandenen
Konsultationsmechanismus hinausreichende, Einbindung des Österreichischen
Städtebundes und des Österreichischen Gemeindebundes in der novellierten
Bundesverfassung vorzusehen. Vorstellbar wäre es z.B. den
Interessensvertretungen der Gemeinden bei jenen Gesetzesvorhaben, die
Auswirkungen für die Kommunen haben, ein verpflichtendes Teilnahmerecht an den
parlamentarischen Beratungen einzuräumen.
Sollte sich
dennoch in den Beratungen des Konvents die Idee einer Länder- und
Gemeindekammer durchsetzen, müssen die Rechte, die den Interessenvertretungen
der Kommunen durch das BVG über den Konsultationsmechanismus eingeräumt sind
jedenfalls weiter garantiert sein.
Außerdem wäre bei
der Besetzung eines in der Form ausgestalteten Bundesrates darauf bedacht zu
nehmen, dass die Vertreter der österreichischen Gemeinden in der Kammer,
vorstellbar wäre auch hier wieder Städtebund und Gemeindebund, so viele Stimmen
erhalten, dass eine echte Interessenvertretung möglich ist. Denn es kann nicht
zielführend sein, wenn die Vertretung der Kommunen klar unterrepräsentiert ist
und bei allen Abstimmungen von den Ländervertretern überstimmt werden kann. Es
müsste ein effektives Modell gefunden werden, mit dem die Vertreter der
Kommunen auch ohne Stimmen der Ländervertreter ein Gesetz verhindern oder
durchsetzen können (paritätische Besetzung).
Bei einer
Neupositionierung des Bundesrates sollte dieser auch eine Stärkung seiner
Rechte erfahren. Insbesondere sollte das Recht, ein absolutes Veto einlegen zu
können erweitert werden und darüber hinaus könnte der Bundesrat etwa mit
Kontrollrechten ausgestattet werden.
3. Weg der
Bundesgesetzgebung
Teil der
Gesetzgebung ist auch das Recht Gesetze zu initiieren: Der Österreichische
Städtebund erachtet es im Hinblick auf eine Erweiterung der Rechte der
österreichischen Gemeinden als wichtig, den Kommunen das Recht einzuräumen,
einen Antrag auf Erlassung, Abänderung oder Aufhebung eines Gesetzes stellen zu
können. Dieses Initiativrecht, etwa in Form eines Gesetzesentwurfes, sollte
durch den Österreichischen Städtebund und Gemeindebund wahrgenommen werden
dürfen. Dadurch würde auch die Rolle der beiden Interessenvertretungen eine
Stärkung erfahren.
Das Verfahren in
diesem Bereich könnte beispielsweise so gestaltet sein, dass die
Interessenvertretungen dann einen Gesetzesentwurf einbringen dürfen, wenn dies
von einer gewissen Anzahl von Gemeinden, die wiederum eine entsprechende
Bevölkerungszahl repräsentiert, verlangt wird (vergleichbar mit einem
Volksbegehren).
Darüber hinaus
fordert der Österreichische Städtebund ein obligatorisches Begutachtungsrecht
aller Gesetzesentwürfe und eine verpflichtende Einbindung in die
parlamentarischen Beratung, jedenfalls für alle Gesetze, die die Interessen der
Kommunen berühren.
4. Gemeinden
Die Stellung der
Gemeinden als Selbstverwaltungskörper muss gewahrt bleiben bzw. die
Gemeindeautonomie gestärkt werden.
Darüber hinaus
wird eine Stärkung der Rechte des Österreichischen Städtebundes und
Gemeindebundes über die derzeitige grundsätzliche Festlegung als
Interessensvertretung der Gemeinden in Art 115 Abs 3 B-VG hinausgehend
gefordert.
4.1.
Normsetzungsrechte
Derzeit dürfen
Gemeinden gemäß Art 118 Abs 6 B-VG im eigenen Wirkungsbereich zur Abwehr
drohender oder bestehender Missstände ortspolizeiliche Verordnungen erlassen,
sofern keine diesbezüglichen Landes- oder Bundesregelungen bestehen. Die
Gemeinden sind aber nicht zur Regelung und zur Durchführung des Strafverfahrens
bzw. anderer Vollzugshandlungen zuständig. Die Gemeinden dürfen lediglich die
Nichtbefolgung der ortspolizeilichen Verordnung als Verwaltungsübertretung
bezeichnen. Die Festlegung von Art und Höhe einer Strafe, die Durchführung des
Verwaltungsstrafverfahrens ferner auch die Anordnung und Durchführung von
Zwangsbefugnissen, wie Festnahmen, Hausdurchsuchungen, Beschlagnahmen etc
obliegen nicht den Gemeinden. Begründet wird diese eingeschränkte Regelungskompetenz
mit der fehlenden Eignung bzw. Interesse. Dies führt aber dazu, dass dieses
Instrument für die Gemeinden teilweise ineffizient oder leer läuft.
Neben dem
selbständigen Verordnungsrecht haben die Gemeinden nur innerhalb der strengen
Grenzen des Legalitätsprinzips das Recht, Durchführungsverordnungen zu
erlassen, was etwa im Zusammenhang mit der Erlassung von Flächenwidmungsplänen
zu erheblichen Problemen führen kann (kaum ein Flächenwidmungsplan hält einer
Prüfung durch den VfGH stand).
Weiters bedürfen
alle von den Gemeinden im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde erlassenen
Verordnungen der Genehmigung durch die Gemeindeaufsichtsbehörden.
Der
Österreichische Städtebund fordert daher, im Hinblick auf die Erlassung von
ortpolizeilichen Verordnungen, den Gemeinden ein Recht zur Regelung bzw.
Durchführung von Vollzugshandlungen einzuräumen. Weiters würde der
Handlungsspielraum der Gemeinden dadurch eine Erweiterung erfahren, wenn die
Gemeinden nicht nur zur Abwehr von Missständen selbständige Verordnungen
erlassen dürften, sondern der Anwendungsbereich eine generelle Erweiterung auf
den gesamten Bereich der örtlichen Sicherheits- und Verwaltungspolizei erfahren
würde.
Im Zusammenhang
mit der Erlassung von Durchführungsverordnungen benötigen die Gemeinden einen
flexibleren Spielraum, was insbesondere durch eine Lockerung des
Legalitätsprinzips bewirkt werden kann. Gerade bei der Erlassung von
Flächenwidmungsplänen sollte der Weg in Richtung finale Determinierung
verstärkt eingeschlagen werden.
Darüber hinaus
sollte die strenge Kontrolle durch die Gemeindeaufsichtsbehörde eingeschränkt
werden. Derzeit muss von Verfassungswegen (Art 119a Abs 6 B-VG) jede im eigenen
Wirkungsbereich erlassene Verordnung (sei es auch nur das Aufstellen einer
Verkehrstafel gemäß § 43 Abs 2 StVO) der Gemeindeaufsichtsbehörde mitgeteilt
werden. Gerade im Hinblick auf Verwaltungsvereinfachungen und Einsparungen sind
hier Einschränkungen auf einen kleinen Kreis von "bedeutenden"
Verordnungen anzustreben bzw. für Statutarstädte könnte die Kontrolle überhaupt
entfallen.
4.2.
Gemeindeverbände/neue Kooperationsmodelle
Ausgangslage für
die folgenden Überlegungen ist die Forderung des Österreichischen Städtebundes
(in Ausschuss 6) nach Übertragung zusätzlicher Kompetenzen/Aufgaben auf die
Städte und Gemeinden.
Die Übertragung
zusätzlicher Aufgaben auf die österreichischen Kommunen, insbesondere auf
kleinere Gemeinden, macht es aber erforderlich, die bestehenden Instrumente
interkommunaler Zusammenarbeit flexibler zu gestalten bzw. neue Modelle zu
entwickeln.
Derzeit räumt das
B-VG den Gemeinden im Bereich der interkommunalen Zusammenarbeit nur die
Möglichkeit zur Gründung von Gemeindeverbänden ein.
Die Regelungen
über die Gründung von Gemeindeverbänden erweisen sich in der Praxis oftmals als
sehr unflexibel. Dies insbesondere deshalb, weil ein Gemeindeverband nur für
einzelne Aufgaben des eigenen Wirkungsbereichs gegründet werden darf. Darüber
hinaus ist die Gründung von Gemeindeverbänden aufgrund der
gemeindeaufsichtsbehördlichen Genehmigungspflicht und wegen der Kompetenz der
Länder zur Regelung der Organisation der Verbände örtlich entweder auf einen
Bezirk oder zumindest auf ein Bundesland beschränkt.
Der Österreichische Städtebund spricht sich daher dafür aus, sich nicht nur zur Besorgung einzelner
Aufgaben des eigenen Wirkungsbereichs (wie dies derzeit in Art 116a B-VG
geregelt ist) zusammenschließen zu können, sondern auch zur Besorgung von
sachlich zusammenhängenden Angelegenheiten. Damit könnten die Städte und
Gemeinden in einer flexibleren Weise Aufgaben, die in einem engen Konnex
zueinander stehen, gemeinsam in einem Gemeindeverband wahrnehmen und dadurch
auch wirtschaftliche Synergieeffekte erzielen. Diese Synergieeffekte hätten in
der Folge auch positive Auswirkungen auf die Kostenstruktur und dadurch könnte
auch dem Argument für eine Leistungserbringung durch Private leichter entgegen
getreten werden. Denn es kann nicht akzeptiert werden, dass die Städte und
Gemeinden oftmals mit dem Vorwurf der zu teuren Leistungserbringung gegenüber
privaten konfrontiert werden, ihnen aber nicht das gleiche Instrumentarium zur
Verfügung steht.
Darüber hinaus sollte es möglich sein, dass Gemeindeverbände sowohl über
Bezirks- bzw. Landesgrenzen hinweg gegründet werden können. Dies macht
einerseits die Novellierung der Bestimmungen über die Gemeindeaufsicht,
andererseits eine Änderungen der Zuständigkeit der Länder in der Gesetzgebung
erforderlich (etwa über Art 15a Vereinbarungen).
Weiters regt der Österreichische Städtebund an, neue Kooperationsmodelle
(als Alternative zur Gründung von Gemeindeverbänden) zu schaffen:
Ein mögliches neues Kooperationsmodell für eine effektivere interkommunale
Zusammenarbeit könnte etwa der Zusammenschluss von Gemeinden einer bestimmten
Region (auch Landes- und Bezirksgrenzen überschreitend) zur Erfüllung eines
bestimmten breiten Aufgabenbereiches sein (z.B. Bildungsregionen,
Gesundheitsregionen, Umweltregionen). Diesem Modell liegt, gleich wie bei der
Gründung von Gemeindeverbänden, die Vorstellung zu Grunde, dass nicht jede
Gemeinde für sich die gesamte Infrastruktur (Personal- und Materialaufwand) zur
Verfügung stellen muss, sondern, dass nur eine Einheit für die gesamte
"Fachregion" tätig wird. Politisch behält aber jede Gemeinde ihre
Eigenständigkeit und es werden auch keine Rechte eingebüßt. Die Organisation
der "Region" könnte ähnlich wie bisher für Gemeindeverbände gestaltet
sein, jedoch flexibler, um auf konkrete Bedürfnisse (Aufgaben, wirtschaftliche
Situation) der speziellen Region reagieren zu können.
Damit verbunden sollte auch eine Diskussion über eine mögliche Aktivierung
von Art 120 B-VG (Gebietsregionen) stattfinden.
Angedacht werden könnte aber auch, dass vor allem Gemeinden ab einer
gewissen Größe (10.000 Einwohner) zusätzliche Aufgaben (freiwillig) übernehmen
dürfen und darauf auch einen Rechtsanspruch haben. Kleinere Gemeinden verlieren
aber keine ihrer Kompetenzen, für die sie aufgrund der Bestimmungen der Art 115
ff B-VG zuständig sind. Man könnte dieses Modell als System der "Flexiblen Einheitsgemeinde"
bezeichnen, sprich eine differenzierte Zuordnung von zusätzlichen
Verwaltungsaufgaben, abhängig von der Größe einer Stadt oder Gemeinde.
Anzustreben wäre ein Modell zu schaffen, aus dem eindeutig hervor geht, welche
Gemeinden, welche zusätzlichen Aufgaben erfüllt, nur dadurch kann die
Aufgabenverteilung für den Bürger transparent bleiben.
Der Konvent wird
auch nicht umhin kommen, das Thema Gebietsreform anzusprechen und eine
grundsätzliche Entscheidung zu treffen, ob in einer neugestalteten
Verfassungsordnung nicht nur die Gemeinde als solche (derzeitige
Verfassungsrechtslage), sondern auch die einzelne Gemeinde, wie dies etwa vom
Österreichischen Gemeindebund gefordert wird, in ihrem Bestand geschützt werden
soll.
4.3. Übertragung
von Gemeindeaufgaben auf staatliche Behörden
Das Recht auf
Übertragung von Gemeindeaufgaben auf staatliche Behörden sollte, insbesondere
für kleinere Gemeinden mit schwacher Verwaltungskraft, aufrecht bleiben. Eine
Schwäche der derzeitigen Regelung in Art 118 Abs. 7 B-VG ist, dass die
Gemeinden keinen Rechtsanspruch darauf haben, dass dem Antrag auf Übertragung
von Gemeindeaufgaben entsprochen werden muss und eine Übertragungsverordnung
erlassen wird. Der Österreichischen Städtebund fordert daher, dass den
Gemeinden eine diesbezüglichern Rechtsanspruch eingeräumt wird. Ebenfalls von
Bedeutung wäre es, dass die Übertragungsverordnung auch dann wieder aufgehoben
werden muss, wenn die Gemeinde einen Antrag – unabhängig vom Wegfall jener
Gründe, die Grundlage für die Übertragung waren - auf Rückübertragung stellt.
Der Wegfall von Gründen als Voraussetzung für eine Rückübertragung erscheint
dem Österreichischen Städtebund im Hinblick auf die Gemeindeautonomie zu
einschränkend.
5. Bund, Länder
und Gemeinden betreffende Fragen
5.1. Neue Formen
der Kooperation zwischen Bund, Ländern und Gemeinden – Art 15a Vereinbarung
Derzeit besteht
aufgrund des Bestimmungen im B-VG nur für Bund und Länder die Möglichkeit,
Vereinbarungen nach Art 15a zu schließen. Die Gemeinden haben dieses Recht
nicht. Für die Vereinbarung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden über einen
Konsultationsmechanismus (BGBl I 1999/35) war daher ein eigenes
Bundesverfassungsgesetz erforderlich.
Der
Österreichische Städtebund spricht sich dafür aus, dass das Recht Art 15a
Vereinbarungen schließen zu können, auch den Gemeinden, vertreten durch den
Österreichischen Städtebund bzw. Österreichischen Gemeindebund, eingeräumt
wird. Damit wären gerade im Vollzugsbereich flexiblere Lösungen für
Kooperationen zu erreichen.
Gleichzeitig
könnte sowohl die rechtliche Qualität dieser Vereinbarungen als auch die
Kontrolle vor dem VfGH neu gestaltet werden. Denn derzeit entfalten Art 15a
Vereinbarungen nur für die Vertragsparteien Rechtswirkungen, jedoch ohne
Transformation keine gegenüber möglichen Normunterworfenen. Die Kontrolle durch
VfGH ist derzeit so gestaltet, dass der VfGH nur feststellen darf, ob eine Art
15a Vereinbarung vorliegt bzw. ob die Verpflichtungen daraus erfüllt worden sind,
er hat aber keine Aufhebungskompetenz
6. Mitwirkung österreichischer Organe an
der Ernennung von Mitgliedern von Organen der Europäischen Union Art 23c B-VG
Die dem
Österreichischen Städtebund und Gemeindebund zustehenden Mitwirkungsrechte an
der Ernennung von Mitgliedern des Ausschusses der Regionen müssen jedenfalls
gewahrt bleiben. Darüber hinaus fordert der Österreichischen Städtebund eine
verstärkte Einbindung in den Willensbildungsprozeß auf EU-Ebene.
Weiters erlaube
ich mir Ihnen, ein mit dem Österreichischen Gemeindebund im Frühjahr 2004
ausgearbeitetes Forderungsprogramm zu übermitteln.
Mit der Bitte um
entsprechende Berücksichtigung unserer Forderungen in den Beratungen des Ausschuss
3 verbleibe ich
mit vorzüglicher Hochachtung
Bgm. Mag. Siegfried Nagl e.h.
Österreichischen Städtebundes
Vertreter im Österreich-Konvent